Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:
предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
совершенствования методологии разработки и реализации республиканских (муниципальных) целевых программ;
использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
При формировании проекта республиканского бюджета на 2006 год доклады главных распорядителей средств республиканского бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволят систематизировать цели и задачи республиканских органов исполнительной власти и их подведомственных государственных учреждений (организаций) и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается утвердить Правительством Республики Алтай Положение о докладах, устанавливающее правила разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.
Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Республики Алтай, а также в Министерство финансов Республики Алтай и Министерство экономического развития, торговли и предпринимательства Республики Алтай, должны содержать:
основные цели, задачи и показатели деятельности субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;
расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов республиканского бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;
ориентированные на достижение результатов бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;
распределение бюджетных расходов по целям, задачам, программам и подведомственным государственным учреждениям (организациям) в отчетном и планируемом периоде;
оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.
Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на республиканском и местном уровнях.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на республиканском уровне осуществляется в форме республиканских целевых программ, а также федеральной и республиканской адресной инвестиционной программы. Сложившаяся процедура разработки и реализации республиканских целевых программ не полностью соответствует требованиям программно-целевого метода планирования.
Цели и ожидаемые результаты многих республиканских целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть республиканских целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции республиканских органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими республиканскими органами исполнительной власти.
В результате средства, выделяемые на большинство республиканских целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых республиканскими органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.
Для устранения этих недостатков необходимо подготовить нормативные правовые акты Правительства Республики Алтай, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации республиканских целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых республиканскими органами исполнительной власти.
Количество республиканских целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих республиканских целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся республиканские целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции республиканских органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки республиканских целевых программ.
В то же время республиканские целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества республиканских целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Республики Алтай принципами и требованиями сметных расходов, формируемых республиканскими органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.
Исходя из этого республиканские и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:
четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности республиканских органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;