ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 мая 2005 года N 80
г.Горно-Алтайск
О мерах по повышению результативности расходов республиканского бюджета Республики Алтай
(с изменениями на 19 июня 2006 года)
____________________________________________________________________
Документ с изменениями, внесенными:
постановлением Правительства Республики Алтай от 19 июня 2006 года N 124.
____________________________________________________________________
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" и в целях повышения результативности расходов республиканского бюджета Республики Алтай Правительство Республики Алтай
постановляет:
1. Одобрить Концепцию реформирования бюджетного процесса в Республике Алтай в 2005-2007 годах согласно приложению N 1.
Министерству финансов Республики Алтай, Министерству экономического развития, торговли и предпринимательства Республики Алтай и другим органам исполнительной власти Республики Алтай при формировании и организации исполнения республиканского бюджета, а также при подготовке проектов законов Республики Алтай и иных нормативных правовых актов руководствоваться положениями указанной Концепции.
Рекомендовать органам местного самоуправления Республики Алтай разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям указанной Концепции.
2. Утвердить:
Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования согласно приложению N 2;
план мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Республике Алтай в 2005-2007 годах согласно приложению N 3.
3. Контроль за исполнением настоящего Постановления возложить на Первого заместителя Председателя Правительства Республики Алтай Тайтакова Н.М.
Глава Республики Алтай,
Председатель Правительства
Республики Алтай
М.И.Лапшин
Приложение N 1
к постановлению Правительства
Республики Алтай
от 26 мая 2005 года N 80
КОНЦЕПЦИЯ
реформирования бюджетного процесса в Республике Алтай в 2005-2007 годах
Концепция реформирования бюджетного процесса в Республике Алтай (далее - Концепция), разработанная в соответствии и на основании Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации (далее - Федеральная концепция), программ социально-экономического развития Республики Алтай, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Республики Алтай.
1. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса
Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:
а) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
б) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
в) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
г) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Первое и второе направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Третье - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Четвертое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
При формировании проектов республиканского бюджета предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство.
В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов республиканского бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами.
Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 5 млн. руб., в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме республиканского бюджета может возрастать.
Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Республики Алтай.
На республиканском уровне реализацию Концепции планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Республики Алтай на основе Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции.
2. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств
В целях упорядочения процесса составления проекта бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой применяются следующие понятия:
- субъекты бюджетного планирования, под которыми понимаются органы государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной власти), имеющие право вносить в Министерство финансов Республики Алтай предложения по формированию республиканского бюджета и распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств республиканского бюджета по подведомственным (организациям) получателям бюджетных средств, Контрольно-счетная палата Республики Алтай, Избирательная комиссия Республики Алтай, органы государственной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай или Правительство Республики Алтай;
- расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Республики Алтай, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета;
- реестр расходных обязательств - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельных положений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.
- действующие расходные обязательства - это такие обязательства, объем и структура которых предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами; ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры); для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты;
- принимаемые расходные обязательства - это такие обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год; указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана;
- администраторы бюджетных средств - это главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств;
- бюджет действующих обязательств - это объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств бюджетов Республики Алтай, обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями (за исключением норм, действие которых приостановлено или планируется к приостановлению в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации);
- бюджет принимаемых обязательств - это объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств бюджетов Республики Алтай, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.
Разделение расходных обязательств на действующие и принимаемые позволит:
существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;
поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);
удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);
ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.
Таким образом, появится возможность четкого отделения действующих (включенных в реестр расходных обязательств) расходных обязательств от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных (в зависимости от экономического прогноза и политики заимствований) ресурсов.
До определения порядка ведения реестра расходных обязательств республиканского бюджета выделение бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств предлагается осуществить в аналитических целях на этапе составления проекта перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на соответствующий год, не применяя такое выделение при утверждении и исполнении бюджетов. По решению Правительства Республики Алтай основные параметры бюджетов действующих и принимаемых обязательств могут быть включены в пояснительные материалы к проекту перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на очередной финансовый год.
К действующим обязательствам, в частности, относятся:
трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Алтай (муниципальных образований);
обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Алтай;
обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Республики Алтай (муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Республики Алтай (муниципального образования);
погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), действующих в планируемый период;
средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Алтай либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и Республики Алтай.
К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:
увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;
увеличение заработной платы, денежного довольствия;
досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации и Республики Алтай);
увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
новые бюджетные инвестиции;
предоставление бюджетных кредитов.
Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются Правительством Республики Алтай.
