Действующий

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 23 ноября 2021 года N 50-П

По делу о проверке конституционности части 3 статьи 40 и пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пункта 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" в связи с жалобой граждан А.А.Афиногенова, В.А.Вольского и других



Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 3 статьи 40 и пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пункта 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан А.А.Афиногенова, В.А.Вольского, Е.С.Карпенкова, С.А.Трошина, С.Л.Чистяковой и Д.В.Эртмана. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Граждане А.А.Афиногенов, В.А.Вольский, Е.С.Карпенков, С.А.Трошин, С.Л.Чистякова и Д.В.Эртман оспаривают конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

части 3 статьи 40, а фактически ее абзаца второго, устанавливающего, что полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления;

пункта 6 части 1 статьи 44, согласно которому уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Заявители также оспаривают конституционность пункта 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", определяющего, что глава муниципального образования в соответствии с данным Законом Санкт-Петербурга и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо муниципальным советом муниципального образования из своего состава.

1.1. Решением муниципального совета (представительный орган муниципального образования) внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ (далее - МО Литейный округ) от 4 сентября 2019 года N 11 пункт 5 статьи 29 Устава этого муниципального образования изложен в новой редакции, предусматривающей, что избранным на должность главы муниципального образования считается кандидат, набравший в ходе голосования не менее двух третей от установленной пунктом 1 статьи 23 данного Устава численности депутатов муниципального совета (от 20 депутатов) (далее также - квалифицированное большинство голосов). Прежняя редакция этого положения определяла, что избранным на должность главы муниципального образования считается кандидат, набравший в ходе голосования более половины голосов от установленной численности депутатов муниципального совета (далее также - простое большинство голосов). Следовательно, указанным решением от 4 сентября 2019 года норма простого большинства голосов была заменена нормой квалифицированного большинства голосов.

Этим же решением признаны утратившими силу пункты 6 и 7 статьи 29 Устава МО Литейный округ, согласно которым, если ни один кандидат на должность главы муниципального образования не набрал установленного числа голосов, обязанности главы муниципального образования до его избрания исполняет депутат муниципального совета, набравший наибольшее число голосов (т.е. относительное большинство голосов). При этом согласно Уставу данного муниципального образования глава муниципального образования избирается из числа депутатов муниципального совета на срок полномочий последнего и исполняет полномочия его председателя (пункты 1 и 4 статьи 29 Устава МО Литейный округ).

8 сентября 2019 года состоялись очередные выборы депутатов муниципального совета МО Литейный округ, по результатам которых были избраны все 20 депутатов, включая заявителей. После начала работы вновь избранного муниципального совета депутаты не смогли избрать главу муниципального образования на основании вступившего в силу положения Устава МО Литейный округ об избрании данного должностного лица квалифицированным большинством голосов депутатов. Поэтому в силу абзаца второго части 3 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия сохранил ранее избранный глава МО Литейный округ.

Граждане А.А.Афиногенов, В.А.Вольский, Е.С.Карпенков, С.А.Трошин и С.Л.Чистякова обратились в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений Устава МО Литейный округ, в том числе пункта 5 его статьи 29, а Д.В.Эртман обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений решения муниципального совета МО Литейный округ от 4 сентября 2019 года N 11, в том числе его пункта 1.4, которым пункт 5 статьи 29 Устава МО Литейный округ изложен в новой редакции. По мнению административных истцов, оспариваемые ими нормы не соответствуют действующему законодательству, в том числе положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", поскольку, в частности, нарушают принцип равного избирательного права. Кроме того, истцы полагали, что был нарушен порядок принятия оспариваемых муниципальных правовых актов МО Литейный округ. Административные дела по данным исковым заявлениям были объединены в одно производство.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года и дополнительным решением Санкт-Петербургского городского суда от 4 февраля 2020 года, оставленными без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2020 года и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 7 октября 2020 года, административное исковое заявление было удовлетворено частично. При этом суды отказали заявителям в удовлетворении их требований о признании незаконными пункта 5 статьи 29 Устава МО Литейный округ и пункта 1.4 решения муниципального совета МО Литейный округ от 4 сентября 2019 года N 11. Суды, в частности, указали, что в федеральном законодательстве не содержится запрета на установление в уставах муниципальных образований правила, согласно которому избранным на должность главы муниципального образования считается кандидат, набравший не менее двух третей голосов депутатов от установленного уставом муниципального образования числа депутатов представительного органа муниципального образования.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2021 года в передаче кассационной жалобы заявителей для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отказано.

По мнению заявителей, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 6, 19, 32 (часть 2) и 130 Конституции Российской Федерации, поскольку позволяют включать в устав муниципального образования положение о том, что избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава осуществляется не простым большинством голосов от установленной численности депутатов, а квалифицированным большинством голосов депутатов, тем самым препятствуя осуществлению выраженного на муниципальных выборах волеизъявления большинства избирателей и принципа сменяемости власти.

1.2. В соответствии со статьями 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность нормативного акта, примененного в конкретном деле заявителя, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствует ли оспариваемый акт Конституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл оспариваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, или сложившейся правоприменительной практикой, исходя из их места в системе правовых норм и не будучи связанным изложенными в жалобе основаниями и доводами.

Из представленных заявителями судебных актов не следует, что судами при разрешении их дела был непосредственно применен абзац второй части 3 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, пункт 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" конкретизирует пункт 1 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", воспроизводя в соответствии с данным законоположением часть его содержания. При этом невоспроизведение другой части его содержания - о возможности избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, - не является предметом исследования по настоящему делу исходя из содержания жалобы заявителей и обстоятельств конкретного дела, в связи с которым она была подана. Соответственно, проверка конституционности пункта 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" фактически означает проверку конституционности пункта 1 части 2 статьи 36 названного Федерального закона. Однако заявители его конституционность не оспаривают.

Следовательно, производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности абзаца второго части 3 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", подлежит прекращению в силу пункта 2 части первой статьи 43 и части первой статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Вместе с тем это не исключает возможности для Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении настоящего дела принимать во внимание абзац второй части 3 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в той мере, в какой системная взаимосвязь с ним пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" влияет на правовые последствия установления требования о квалифицированном большинстве голосов депутатов для избрания главы муниципального образования из состава представительного органа муниципального образования.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 6 части 1 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в той части, в какой на его основании в системе действующего правового регулирования определяются полномочия представительных органов муниципальных образований по установлению уставом муниципального образования нормы голосования для избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава, составляющей две трети от общего (установленного) числа депутатов.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (статья 1, часть 1) и устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, и что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1-3).

В развитие этих положений, определяющих основы конституционного строя Российской Федерации, статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), включая право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2). Соответственно, органы местного самоуправления, будучи организационно-правовым выражением власти местного сообщества как первичного субъекта права на местное самоуправление, призваны обеспечивать в рамках полномочий, возложенных на местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, осуществление воли населения городских, сельских поселений и других территорий, на которых оно осуществляется (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года N 30-П, от 26 апреля 2016 года N 13-П и от 3 июля 2019 года N 26-П).

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 12, 130 и 131 следует, что местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является необходимой формой осуществления власти народа, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения, в том числе путем определения структуры органов местного самоуправления и формирования органов муниципальной власти в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года N 9-П).

Таким образом, закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством. Органы государственной власти в рамках своих полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление как на один из уровней публичной власти, в частности осуществлять регулирование и защиту права избирать и быть избранным в органы муниципальной власти, а также устанавливать общие принципы организации местного самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е"; статья 72, пункты "б", "н" части 1, Конституции Российской Федерации).

Как это вытекает из Конституции Российской Федерации, определяющей основные начала организации и деятельности муниципальной власти, но не регламентирующей правила формирования конкретных органов местного самоуправления, установление требований, которым должны отвечать структура таких органов, порядок (способы) замещения муниципальных должностей, составляет прерогативу федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации, действующих в рамках совместного ведения. Принимаемые же в последующем и относящиеся к этим вопросам нормативные акты органов местного самоуправления не должны противоречить закону (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2018 года N 2052-О).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации нормотворческие полномочия, закрепил в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также гарантии его осуществления (преамбула). Вместе с тем, осуществляя свои полномочия в данной области, он не вправе действовать произвольно, а должен - с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации требований защиты общенациональных интересов и баланса конституционно значимых ценностей - соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П, от 29 марта 2011 года N 2-П и от 18 мая 2011 года N 9-П).

3. Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Уставом муниципального образования должны, в частности, определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц (пункты 6 и 7 части 1 статьи 44 данного Федерального закона).

Названным Федеральным законом закреплено, что наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным (часть 2 статьи 34). Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36). Уставом муниципального образования могут устанавливаться ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного данным уставом количества сроков подряд (часть 3_2 статьи 36). Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36).

Глава муниципального образования, избираемый в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава, исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию и в силу пункта 4 части 2 статьи 36 указанного Федерального закона не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Вместе с тем, согласно части 3 данной статьи установленное пунктом 4 ее части 2 ограничение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, за исключением случая избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 статьи 36 указанного Федерального закона, представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 36 указанного Федерального закона).

Вне зависимости от модели статуса главы муниципального образования, выбранной в соответствии с федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации в конкретном муниципальном образовании, очевидна сама по себе необходимость осуществления функций, выполняемых по этой должности, как для обеспечения решения вопросов местного значения, так и для того, чтобы муниципальное образование было представлено во взаимоотношениях с иными органами публичной власти, населением, гражданами, организациями.

Решение представительного органа муниципального образования об избрании из своего состава главы муниципального образования является самостоятельным способом осуществления местного самоуправления и не может отождествляться с упомянутыми в статье 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации выборами как формой прямого волеизъявления граждан, а потому не затрагивает реализацию активного избирательного права, гарантированного названной статьей Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2018 года N 1088-О). Вместе с тем указанное избрание главы муниципального образования и законодательное закрепление его статуса как выборного должностного лица местного самоуправления, подконтрольного и подотчетного населению и представительному органу муниципального образования (части 2 и 5 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), означает, что такой глава непосредственно включен в систему публично-властных отношений, основой которых является воля граждан в лице корпуса избирателей.

Все это предопределяет необходимость замещения главой муниципального образования, избираемым представительным органом муниципального образования из своего состава, данной должности в течение нормативно установленного срока, если его полномочия не прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным федеральным законом, и своевременное проведение избрания главы муниципального образования в связи с истечением этого срока. В случае же досрочного прекращения полномочий избранного представительным органом муниципального образования главы муниципального образования, как исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования, так и возглавляющего местную администрацию, избрание нового главы муниципального образования осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий; при этом, если до истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования осталось менее шести месяцев, избрание главы муниципального образования из состава представительного органа муниципального образования осуществляется на первом заседании вновь избранного представительного органа муниципального образования (часть 8_1-1 статьи 36 данного Федерального закона). Из последнего положения, равно как и из самой логики избрания представительным органом муниципального образования из своего состава главы муниципального образования, исполняющего полномочия его председателя, с учетом того, что осуществление полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должно основываться на мандате, полученном в установленном законом порядке, а срок этих полномочий должен, как правило, совпадать со сроком действия мандата (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 15-П), следует, что предполагается избрание такого главы муниципального образования представительным органом муниципального образования на срок полномочий последнего.

В силу этого после избрания представительного органа муниципального образования нового созыва наряду с решением иных организационных и кадровых вопросов должно быть проведено избрание главы муниципального образования. Как правило, такое избрание должно проводиться на первом заседании вновь избранного представительного органа муниципального образования, на которое согласно части 1_2 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" он собирается в установленный уставом муниципального образования срок. Этот срок не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

Соответственно, закрепляемый уставами муниципальных образований порядок избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования должен быть направлен на обеспечение действительной возможности проведения своевременного и результативного избрания главы муниципального образования в разумный срок.

4. Представительный орган муниципального образования, будучи коллегиальным органом, осуществляет свои полномочия после формирования правомочного состава его депутатов путем принятия на заседаниях правовых актов, других решений посредством голосования за них депутатов в установленном порядке.