ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 ноября 2012 года Дело N А72-6958/2012

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 ноября 2012 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Юдкина А.А., судей Кувшинова В.Е., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания Лещенко А.В., без участия представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда апелляционную жалобу муниципального учреждения администрация муниципального образования «Цильнинский район» Ульяновской области на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 12 сентября 2012 года по делу NА72-6958/2012, судья Ипполитова И.В., по заявлению муниципального учреждения администрация муниципального образования «Цильнинский район» Ульяновской области, с. Б.Нагаткино, о признании незаконным предписания Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствия стихийных бедствий по Ульяновской области от 24.04.2012 N14/4/8-1,

установил:

администрация муниципального образования «Цильнинский район» (далее по тексту - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением, с учетом уточнений в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании незаконным предписания Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствия стихийных бедствий по Ульяновской области (далее по тексту - Управление, уполномоченный орган, ГУ МЧС России по Ульяновской области) от 24.04.2012 N13/3/10-10 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 12.09.2012 заявленные требования администрации удовлетворены частично, суд первой инстанции признал недействительными п. 3 и 6, абз.1 п.7, п. 9 оспариваемого предписания. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обратилась в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять новый судебный акт, которым признать предписание от 24.04.2012 N 13/3/10-10 незаконным.

Администрация считает, что при вынесении решения арбитражный суд не правильно применил нормы материального права, не применил закон подлежащий применению.

Административный орган, представив отзыв на апелляционную жалобу, просит оставить решение суда первой инстанции - без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Стороны, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного разбирательства, в заседание суда не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассмотрел дело в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о дате и месте судебного разбирательства, по имеющимся материалам дела.

Как следует из содержания доводов апелляционной жалобы, решение в части удовлетворенных требований администрацией фактически не оспаривается. Возражений против рассмотрения дела в пределах доводов апелляционной жалобы не заявлено.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в нем доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены либо изменения решения суда первой инстанции.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, на основании распоряжения начальника Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ульяновской области от 21.03.2012 N13 должностное лицо Управления осуществило проверку исполнения администрацией МО «Цильнинский район» обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В ходе осуществления проверочных мероприятий должностное лицо Управления выявило нарушения обязательных требований в области гражданской обороны, предусмотренных положениями Федерального законом от 12.02.1998 N28-ФЗ «О гражданской обороны».

Результаты проверки отражены в акте проверки от 24.04.2012 N13.

По окончании проверки 24.04.2012 уполномоченный орган выдал администрации предписание N13/3/10-10 об устранении в срок до 10.01.2013 выявленных нарушений положений Федерального закона от 12.02.1998 N28-ФЗ «О гражданской обороне»:

1. Не создана и не поддерживается в состоянии постоянной готовности система централизованного оповещения населения с учетом её модернизации на базе технических средств нового поколения (глава III , п.2 ст. 8 Федерального законом от 12.02.1998 N28-ФЗ «О гражданской обороны», п. 8 положения Постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 г. N804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации», п. 15.2 положения приказ МЧС от 14.11.2008 г. N687, п. 3, 4, 6, 10 положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376);

2. Не установлены специализированные технические средства информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (п. 8 положения Постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 г. N804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации», п. 15.2 Положения приказ МЧС от 14.11.2008 г. N687);

3. Не созданы заблаговременно, в мирное время запасные центры вещания (п. 22 Положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376);

4. Не установлена на объектах телерадиовещания (в том числе на созданных заблаговременно, в мирное время запасных центрах вещания) специальная аппаратура для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания (п. 22, 25 положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376);

5. Отсутствует заявка от органа местного самоуправления в организации связи, операторы связи и организации телерадиовещания на определение перечня каналов, средств связи и телерадиовещания, предназначенных для оповещения населения (п. 26 положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376);

6. Не проводится в мирное время создание объектов гражданской обороны (п. 9 порядка Постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.1999г. N 1309 п. 1.2. 2.1, 3.1.1, 3.4.4 правил Приказ МЧС от 15.12.2002 г. N 583);

7. Не проводится поддержание в мирное время объектов гражданской обороны в состоянии постоянной готовности к использованию: ПРУ в здании администрации затоплено грунтовыми водами, вследствие чего отсутствует возможность проверки состояния помещений и оборудования (п. 9 порядка Постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.1999г. N 1309 п. 1.2. 2.1, 3.1.1, 3.4.4 правил Приказ МЧС от 15.12.2002 г. N 583);

8. ПРУ в здании администрации затоплено грунтовыми водами (п. 3.2.7 Приложение приказ МЧС от 15.12.2002г. N583);

9. Допущено оштукатуривание стен помещений ЗС ГО (п. 3.2.8 Приложение приказ МЧС от 15.12.2002г. N583);

10. Не создана и не организована деятельность муниципальной пожарной охраны, не организована её подготовка в области гражданской обороны и взаимодействия с другими видами пожарной охраны (п. 14 положения Постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 г. N804, п. 15.8 Положения приказ МЧС от 14.11.2008 г. N687).

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемое предписание в части пунктов 1, 2, 4, 5, абз. 2 пункта 7, пунктов 8 и 10 соответствуют действующему законодательству, отказал в удовлетворении требований заявителя в данной части.

В силу пунктов 1, 2 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и его территориальные органы осуществляют государственный надзор в области гражданской обороны в целях обеспечения выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны.

В связи с этим должностные лица МЧС России и его территориальных органов имеют право осуществлять проверку выполнения требований законодательства в области гражданской обороны, проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов, запрашивать необходимые документы, выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны (пункта 6 названного Положения).

Из изложенного следует, что Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ульяновской области, принимая оспариваемое предписание по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны, действовало в рамках предоставленных законом полномочий.

Согласно статье 1 Федерального закона от 12.02.1998 N28-ФЗ «О гражданской обороне», мероприятия по гражданской обороне - организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Под требованиями в области гражданской обороны понимаются специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В пунктах 1, 2 предписания указано, что администрацией не создана и не поддерживается в состоянии постоянной готовности система централизованного оповещения населения с учетом её модернизации на базе технических средств нового поколения, не установлены специализированные технические средства информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей, чем нарушены глава III, ст.8, п. 2 ФЗ от 12.02.1998 г. N 28-ФЗ п. 8 положения Постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 г. N 804 п. 15.2 положения приказ МЧС от 14.11.2008 г. N687 п. 3, 4, 6, 10 Положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376.

Согласно статье 8 Федерального закона «О гражданской обороне» органы местного самоуправления создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, и объекты гражданской обороны.

В силу пункта 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного Приказом МЧС России от 14 ноября 2008 г. N 687, органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют следующие основные мероприятия по оповещению населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации; установку специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания и других технических средств передачи информации.

В целях реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.10.2003 N 1544-р приказами МЧС РФ N 422, Мининформсвязи РФ N 90 и Минкультуры РФ N 376 утверждено Положение «О системах оповещения населения».

Положение «О системах оповещения населения» определяет назначение и задачи, а также порядок реализации мероприятий по совершенствованию систем оповещения, поддержанию их в постоянной готовности к задействованию для оповещения населения.

Согласно пункту 3 Положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376 система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и населения.

В соответствии с пунктом 4 Положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376 системы оповещения создаются, в том числе на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования).

Из системного толкования указанных положений следует, что мероприятия по защите населения при возникновении угрозы ситуаций чрезвычайного характера и военного времени, включая мероприятия по созданию и поддержанию в постоянной готовности систем оповещения.

Государство, приняв соответствующие нормативные акты, взяло на себя публично-правовые обязательства в отношении защиты населения при возникновении угрозы жизни людей, в ситуациях чрезвычайного характера и военного времени.

Мероприятия по созданию и поддержанию систем оповещения жизненно необходимы, поскольку осуществляются в интересах населения соответствующего муниципального образования.

В пункте 4 предписания указано, что администрацией не установлена на объектах телерадиовещания (в том числе на созданных заблаговременно, в мирное время запасных центрах вещания) специальная аппаратура для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания, чем нарушены п. 22, 25 Положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376.

В силу статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения с использованием специализированных технических средств и осуществляют финансирование данных мероприятий.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О гражданской обороне» органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения.

Согласно пункту 25 Положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376 в целях создания, обеспечения и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в том числе обеспечивают установку на объектах телерадиовещания специальной аппаратуры для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания.

Из содержания изложенных норм в совокупности следует, что выполнение мероприятий в области гражданской обороны не может быть отложено на неопределенный срок вплоть до возникновения соответствующей ситуации.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. Такие мероприятия должны проводиться заблаговременно.

Признание судом первой инстанции п. 3 предписания ГУ МЧС России по Ульяновской области недействительным не является основанием для признания п. 4 данного предписания недействительным, поскольку пунктом 4 предписания администрации предписано обеспечить установку на объектах телерадиовещания специальной аппаратуры для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания, а не создание запасных центров вещания.

В силу прямого указания пунктов 26 -27 Положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376 операторы обязаны поддерживать готовность систем оповещения, исключительно за счет бюджетных средств, и финансирование совершенствования и поддержания в состоянии постоянной готовности систем оповещения, возмещение затрат, понесенных организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания, привлекаемыми к обеспечению оповещения, осуществляется в соответствии со статьей 24, 25 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и статьей 18 Федерального закона от 12.02.1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне».

Статьей 24 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет, что финансовое обеспечение установленных законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования, а в силу статьи 18 Федерального закона от 12.02.1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне» обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

Как правильно отметил суд первой инстанции, администрация исполняет функции органа местного самоуправления, следовательно, проведение названных мероприятий является публично-правовой обязанностью органа местного самоуправления.

Пунктом 5 предписания установлено, что отсутствует заявка от органа местного самоуправления в организации связи, операторы связи и организации телерадиовещания на определение перечня каналов, средств связи и телерадиовещания, предназначенных для оповещения населения, чем нарушен п. 26 Положения совместного приказа от 25.07.2006г. N422/90/376.

Пунктом 26 данного Положения установлено, что в целях обеспечения постоянной готовности систем оповещения организации связи, операторы связи и организации телерадиовещания: обеспечивают техническую готовность аппаратуры оповещения, средств связи, каналов связи и средств телерадиовещания, используемых в системах оповещения; обеспечивают готовность студий и технических средств связи к передаче сигналов оповещения и речевой информации; определяют по заявкам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления перечень каналов, средств связи и телерадиовещания, предназначенных для оповещения населения, а также производят запись речевых сообщений для оповещения населения на магнитные и иные носители информации.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что отсутствие заявки от органа местного самоуправления в организации связи, операторы связи и организации телерадиовещания на определение перечня каналов, средств связи и телерадиовещания, предназначенных для оповещения населения не может служит основанием для вынесения в адрес администрации предписания, несостоятелен, поскольку выполнить свои обязанности, указанные вышеуказанном пункте, данные организации не могут без заявки органа местного самоуправления.

Установив факт отсутствия указанной заявки, не принятие администрацией мер, направленных на исполнение указанных требований в области гражданской обороны, суд первой инстанции обоснованно указал на правомерность пункта 5 предписания.

Пунктом 8, абз. 2 пункта 7 предписания установлено, что ПРУ в здании администрации затоплено грунтовыми водами, вследствие чего отсутствует возможность проверки состояния помещений и оборудования, п. 3.2.7 Приложение приказ МЧС от 15.12.2002г. N583, п. 9 порядка Постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.1999г. N 1309 п. 1.2. 2.1, 3.1.1, 3.4.4 правил Приказ МЧС от 15.12.2002 г. N 583.