ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 июля 2011 года Дело N А53-23464/2010

15АП-6249/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2011 года. Полный текст постановления изготовлен 20 июля 2011 года. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Смотровой Н.Н. судей Л.А. Захаровой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Лыковой В.А.

при участии:

от заявителя: главы Донского сельского поселения Вербицкой Л.В., удостоверение выдано 13.10.2008 г. сроком до октября 2012 г., постановление N21-1.2 от 13.10.2008 г.,

от заинтересованного лица: начальника отдела Каганова Б.А., доверенность от 27.06.2011 г. сроком до 29.07.2011 г. N 85 д., специалиста-эксперта правового отдела Кагановой И.А., доверенность от 03.06.2011 г. сроком до 31.12.2011 г. N 75 д.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального учреждения "Администрация Донского сельского поселения" Орловского района на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 14.01.2011 по делу N А53-23464/2010 по заявлению муниципального учреждения "Администрация Донского сельского поселения" Орловского района к заинтересованному лицу Нижнедонскому Управлению Ростехнадзора об изменении постановления, принятое в составе судьи Комурджиевой И.П.

УСТАНОВИЛ:

муниципальное учреждение "Администрация Донского сельского поселения" Орловского района (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Нижнедонскому Управлению Ростехнадзора (далее - управление) об оспаривании постановления территориального отдела управления от 02.11.10г. по делу N 28-012463/10 о привлечении администрации к административной ответственности по ст. 9.2 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 20 000 руб.

В заявлении администрация просила изменить постановление и привлечь к административной ответственности вместо администрации, главу Донского сельского поселения Вербицкую Л.В.

Решением суда от 14.01.11г. администрации в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что в действиях администрации имеется состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 9.2 КоАП РФ: администрацией при содержании и эксплуатации гидротехнического сооружения - плотины протяженностью 150 метров в х. Ребричанский, не выполнены требования, установленные ст.ст. 9, 10. 15 Федерального закона N 117-ФЗ от 21.07.1997г. «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее - закон N 117-ФЗ). В связи с этим оспариваемое администрацией постановление является законным. Администрация является надлежащим субъектом данного правонарушения. Нарушений требований КоАП РФ в процедуре привлечения администрации к административной ответственности административным органом не допущено.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить. Администрация просит постановление о привлечении к административной ответственности отменить ввиду того, что спорный объект, за нарушения в содержании которого администрация привлечена к ответственности (плотина протяженностью 150 метров в х. Ребричанский) не является гидротехническим сооружением. Администрацией кроме того были устранены нарушения по двум пунктам до принятия оспариваемого постановления.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель управления ходатайствовал об отложении судебного разбирательства по апелляционной жалобе на основании ч.6 ст. 66 АПК РФ ввиду того, что управление не получило ответа на направленный в Главное управление МЧС России по Ростовской области запрос от 30.06.11г. N 07-02/4251 в целях исполнения определения апелляционного суда от 28.06.11г. о предоставлении доказательств отнесения спорной плотины к гидротехническим сооружениям, подпадающим под действие закона N 117-ФЗ.

Протокольным определением суд апелляционной инстанции отказал управлению в удовлетворении ходатайства ввиду отсутствия в этом необходимости, установленной нормами АПК РФ, регламентирующими правила судопроизводства по делам об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности. Арбитражный суд проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения о привлечении к административной ответственности на основании тех доказательств, которые имелись у административного органа на дату принятия этого решения.

Протокольным определением к материалам дела приобщены направленные управлением в целях исполнения определения апелляционного суда от 28.06.11г. запрос в Главное управление МЧС России по Ростовской области запрос от 30.06.11г. N 07-02/4251 (л.д. 136-137) и в Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области от 05.07.11г. N 07-02/4332 (л.д. 134-135), а так же поступившие в ответ на этот запрос от Комитета, как на то ссылается, управление, «Перечень природоохранных мероприятий, финансируемых из областного бюджета в 2006 году», Государственный контракт N 16 от 20.03.06г. между Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области и ООО «НТЦ «Геотехника»» с приложением N 1 «Техническое задание» и приложением N 2 «Календарный план выполнения работ», титульные листы отчётов ООО «НТЦ «Геотехника»» об исполнении Государственного контракта N 16 от 20.03.06г. книг 1, 2 частей 1, 2, 3, 4.

Представитель администрации настаивала на удовлетворении апелляционной жалобы, сославшись на то, что спорная плотина не представляет собою угрозы для хуторов Донской и Ребричанский и их жителей в случае её прорыва, поскольку плотина находится по уроню ниже, чем эти хутора. По этой причине в случае её прорыва подтопление данных хуторов невозможно. В связи с этим данные, указанные в учётной карточке инвентаризации данной плотины о возможности такого подтопления неверны. Кроме того, балочный пруд, на котором устроена плотина, практически пересох, в связи с чем повреждение плотины не причинит ущерба. У плотины имеется обводной канал.

В подтверждение довода о том, что прорыв плотины не повлечёт за собою подтопления хуторов Донской и Ребричанский, представитель администрации предоставила суду ответ директора МУ «Управление ГО ЧС Орловского района» В.Я. Катькалова и карты спорного района с отметками высоты над уровнем моря и ходатайствовала о его приобщении к материалам дела.

Протокольным определением предоставленное представителем администрации письмо с картами приобщено к материалам дела (л.д. 130-132).

Представитель администрации так же пояснила, что в ходе производства по делу об административном правонарушении управлением не проводились мероприятия по обследованию плотины.

Представители управления возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность решения суда и оспариваемого постановления. Пояснили, что спорная плотина является гидротехническим сооружением (далее - ГТС) - земляной насыпной проезжей плотиной. На неё заведена учётная карточка N 0729084 инвентаризации ГТС водохозяйственного объекта. В реестре ГТС данная плотина не зарегистрирована. На эту плотину распространяются требования закона N 117-ФЗ, так как, в соответствии с указанной учётной карточкой, в случае её разрушения в зону возможного затопления волной порыва попадают часть хутора Ребричанский, федеральная автодорога, хутор Донской и вода поступит в нижерасположенный пруд по балке Мокрая Ельмута.

Управлением на обозрение суда предоставлены подлинные материалы дела об административном правонарушении N 28-012463/10, изученные судом в судебном заседании. Копии всех имеющихся в предоставленном суду управлением оригинале материалов дела об административном правонарушении N 28-012463/10 приобщены к материалам дела на стадии его рассмотрения судом первой инстанции (л.д. 26-49).

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей администрации и управления, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 20.10.10г. территориальным отделом управления на основании распоряжения управления от 24.09.10г. N 28-1492/10 (л.д. 43-44) в отношении администрации была проведена внеплановая проверка с целью оценки соответствия деятельности администрации по безопасной эксплуатации ГТС в установленной сфере согласно закону N 117-ФЗ. В ходе проверки выявлены нарушения администрацией требований ст.ст. 9, 10, 15 закона N 117-ФЗ при эксплуатации ГТС - плотины протяжённостью 150 м., расположенной на Северо-Западной окраине х. Ребричянский (далее - плотина), зафиксированные в акте проверки от 20.10.2010 N 28-03-125/1, а именно: в нарушение ст. 9 закона N 117-ФЗ у администрации отсутствуют критерии безопасности ГТС; в нарушение ст. 15 закона N 117-ФЗ не застрахован риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц в результате аварии ГТС; в нарушение ст. 10 закона N 117-ФЗ не разработана декларация безопасности ГТС; в нарушение ст. 9 закона N 117-ФЗ не разработана система контроля за состоянием ГТС; в нарушение ст. 9 закона N 117-ФЗ не разработаны мероприятия по обеспечению технически исправного состояния ГТС (л.д.33-34).

20.10.10г. в связи с выявлением перечисленных выше нарушений территориальным отделом управления в отношении администрации составлен протокол об административном правонарушении N 012463 по ст. 9.2 КоАП РФ (л.д. 29-31). В отношении администрации возбуждено производство по делу об административном правонарушении N 28-012463/10.

02.11.10г. территориальным отделом управления вынесено постановление по делу N 28-012463/10 о привлечении администрации за выявленное в ходе проведенной проверки правонарушение к административной ответственности по ст. 9.2 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 20 000 руб. (л.д. 26).

Не согласившись с этим постановлением, администрация обжаловала его в арбитражный суд. Администрация просила изменить постановление управления и привлечь к ответственности не администрацию, а главу администрации - главу сельского поселения.

Суд первой инстанции правомерно отклонил этот довод администрации, сославшись на то, что надлежащим субъектом обязанности по содержанию плотины в соответствии с требованиями действующего законодательство является администрация как, а не её глава.

Суд первой инстанции так же обосновано проверил законность оспариваемого администрацией постановления управления в полном объёме, несмотря на приводимые в заявлении администрации доводы, поскольку ч.7 ст. 210 АПК РФ императивно установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

Повторно изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав пояснения представителей администрации и управления, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемое администрацией постановление подлежало признанию незаконным и отмене ввиду следующего.

Статьёй 9.2 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения (ГТС).

Статьёй 19 закона N 117-ФЗ нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их проектировании, строительстве, приемке и вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации и выводе из эксплуатации отнесено к нарушениями законодательства о безопасности ГТС.

В соответствии со ст. 2 закона N 117-ФЗ, законодательство о безопасности гидротехнических сооружений состоит из закона N 117-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В оспариваемом постановлении указано, что администрация привлечена к административной ответственности по ст. 9.2 КоАП РФ за несоблюдение требований ст.ст. 9, 10, 15 закона N 117-ФЗ при эксплуатации - ГТС: плотины протяжённостью 150 м., расположенной на Северо-Западной окраине х. Ребричянский.

Статьёй 1 закона N 117-ФЗ установлено, что этот Федеральный закон распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в ст. 3 закона N 117-ФЗ, и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Тем самым законодатель ограничил сферу действия закона N 117-ФЗ.

Из этого следует, что в силу прямого указания закона N 117-ФЗ не всякое ГТС подпадает под действие закона N 117-ФЗ. В случае, если ГТС не включено в приведённый в ст. 3 закона N 117-ФЗ перечень ГТС, и (или) в случае, если повреждение конкретного ГТС объективно не может повлечь за собою последствий, относимых ст. 3 закона N 117-ФЗ к тем, которые могут создать «чрезвычайную ситуацию», на такое ГТС не распространяются требования закона N 117-ФЗ и принятых в соответствии с ним подзаконных актов.

Следовательно, администрация подлежит привлечению к ответственности за выявленные управлением в ходе проверки нарушения требований закона N 117-ФЗ при одновременном наличии двух условий: 1) в случае, если плотина, при содержании которой выявлены нарушения, относится к ГТС, которые указаны в ст. 3 закона N 117-ФЗ; 2) в случае, если повреждения этой плотины могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

В ст. 3 закона N 117-ФЗ приводятся определения используемых в этом законе понятий.

Согласно ст. 3 закона N 117-ФЗ, в данном законе под гидротехническими сооружениями понимаются следующие объекты: плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.

В соответствии с приведёнными в толковых словарях определениями, под плотиной следует понимать гидротехническое сооружение, перегораживающее реку (или другой водоток) для подъёма уровня воды перед ним, сосредоточения напора в месте расположения сооружения и создания водохранилища. По назначению различают плотины водохранилищные или водоподъёмные; по выполняемой в составе гидроузла различают плотины глухие, водосливные, станционными; по основному материалу, из которых они возведены, различают плотины земляные, каменные, бетонные, деревянные, железобетонные и т.д.

Изучив материалы дела (учётную карточку N 0729084 инвентаризации ГТС водохозяйственного объекта (л.д. 46-47), предоставленные фотографии плотины), суд апелляционной инстанции установил, что спорная плотина относится к указанным в ст. 3 закона N 117-ФЗ гидротехническим сооружениям, поскольку является устроенной на балочномпруду плотиной, по типу: земляной, насыпной, проезжей. Плотина предназначена для переезда, водопоя скота, забора воды для технических нужд.

Таким образом, материалами дела подтверждается наличие одного из двух обязательных условий, необходимых для распространения на деятельность по эксплуатации спорной плотины требований закона N 117-ФЗ.

В ст. 3 закона N 117-ФЗ так же дано определение того, что следует понимать под понятием «чрезвычайная ситуация» - вторым необходимым условием распространения на деятельность по эксплуатации конкретного ГТС требований закона N 117-ФЗ.

Так, согласно ст. 3 закона N 117-ФЗ, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии гидротехнического сооружения, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Из этого следует, что деятельность по эксплуатации спорной плотины в качестве ГТС должна соответствовать требованиям закона N 117-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним подзаконных актов только в том случае, если повреждение этой плотины может повлечь за собою создание обстановки, которая может повлечь за собою следующие последствия: человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Изучив предоставленные управлением подлинные материалы дела об административном правонарушении N 28-012463/10, копии которых имеются в материалах арбитражного дела на листах дела с 26 по 49 включительно, суд апелляционной инстанции не нашёл в них доказательств, объективно и безусловно подтверждающих возможность возникновения в случае повреждений спорной плотины перечисленных выше последствий, отнесённых ст. 3 закона N 117-ФЗ к тем, которые могут создать чрезвычайную ситуацию.

В составленных управлением акте проверки, протоколе об административном правонарушении и постановлении о привлечении к административной ответственности отсутствует всякое указание на то, по каким причинам составившие указанные документы и проводившие проверку сотрудники управления пришли к выводу о том, что проверявшаяся плотина подпадает под действие закона N 117-ФЗ. Как следует из приведённых выше положений ст.ст. 1,3 закона N 117-ФЗ, одно лишь соответствие сооружения статуту ГТС не является основанием для подведения деятельности по его эксплуатации под сферу действия закона N 117-ФЗ.

Так, в акте проверки, протоколе об административном правонарушении и постановлении о привлечении к административной ответственности не указано на возможность возникновения указанных в ст. 3 закона N 117-ФЗ «чрезвычайных ситуаций» в случае повреждения спорной плотины (со ссылкой на конкретные последствия, указанные в данной норме), и, соответственно, не обоснована возможность возникновения этих «чрезвычайных ситуаций».

В изученных судом апелляционной инстанции материалах дела об административном правонарушении N 28-012463/10 так же отсутствуют какие-либо доказательства того, что в ходе производства по данному делу и до привлечения администрации к административной ответственности сотрудниками управления осуществлялись какие-либо мероприятия по установлению и оценке объективно возможных последствий повреждения спорной плотины по состоянию на дату выявления правонарушения и отнесения их к тем, которые могут повлечь за собою возникновение «чрезвычайной ситуации» в смысле, придаваемом этому понятию законом N 117-ФЗ.

Ссылка представителей управления на отсутствие необходимости проведения таких мероприятий ввиду того, что в графе N 6 учётной карточки спорной плотины имеется указание на возможность возникновения неблагоприятных последствий пир повреждении плотины, судом апелляционной инстанции отклоняется как неосновательная ввиду следующего.

Графа N 6 учётной карточки спорной плотины, судя по её обозначению, содержит информацию об оценке потенциальной опасности при аварийном разрушении плотины. В этой графе указано: «в случае разрушения ГТС в зону возможного затопления волной прорыва попадают часть х. Ребричанский, федеральная автодорога, х. Донской и вода поступит в нижерасположенный пруд по балке Мокрая Ельмута» (л.д. 47).

Информации о том, что указанные возможные последствия аварийного разрушения плотины могут привести к возникновению конкретных предусмотренных законом N 117-ФЗ «чрезвычайных ситуаций» (человеческие жертвы, или ущерб здоровью людей или ущерб окружающей среде, или значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей) указанная учётная карточка не содержит.

Кроме того, управлением не предоставлено доказательств того, что сама по себе содержащаяся в учётной карточке информация является достоверной, не подлежит проверке и соответствует состоянию плотины и окружающей местности по состоянию на дату составления в отношении администрации протокола об административном правонарушении.

Так, в учётной карточке указано, что она составлена на основании данных обследования ООО «НТЦ «Геотехнгика»» 03.08.06г., 2 фото.

Судя по представленным управлением документам, учётная карточка была составлена на основании данных, подготовленных ООО «НТЦ «Геотехника»» по государственному контракту N 16 от 20.03.06г. на проведение научно-исследовательских работ по теме: «Разработка региональной программы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений».