5.1. Отношения собственности
Комплекс институциональных преобразований в рамках реформирования жилищно-коммунального хозяйства охватывает следующие основные направления изменений правоотношений и форм собственности, которые должны быть реализованы в региональных программах реформы ЖКХ:
- продолжение изменений структуры собственности в жилищном фонде (регламентируется Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации");
- создание товариществ собственников жилья (регламентируется Федеральным законом "О товариществах собственников жилья", примерным Уставом ТСЖ, примерными положениями об обслуживании и о финансировании ТСЖ; на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований принимаются соответствующие нормативные документы, отражающие особенности региона и города);
- преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений (регламентируется Гражданским кодексом РФ, положениями о формировании договорных отношений, о службе заказчика), в том числе путем акционирования (регламентируется действующей до сих пор Программой приватизации, содержащееся в которой разрешительное право со стороны органов местного самоуправления практически остановило процесс акционирования на уровне 1994 года - 10% от числа предприятий водо- и энергоснабжения, что объясняется часто обоснованными опасениями потери управляемости акционированным предприятием); необходима разработка на федеральном уровне нового положения, регламентирующего особенности акционирования коммунальных предприятий - естественных монополий, в частности, с оставлением за городом контрольного пакета акций;
- муниципализация государственных предприятий ЖКХ (используются нормативы материально-технического и финансового обеспечения ЖКХ).
5.2. Развитие договорных отношений
Новый этап в развитии договорных отношений предполагает переход от освоения формальных процедур заключения договоров предприятий ЖКХ с органами местного самоуправления и потребителями к созданию единого правового поля, обеспечивающего сочетание прав, обязанностей и ответственности участников договорных отношений, защиту интересов потребителей, независимость и ответственность предприятий, эффективную регулирующую роль органов местного самоуправления. Реализация указанных задач определяется использованием норм Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Гражданский кодекс Российской Федерации определил и закрепил нормы, регулирующие права собственности, договор найма жилого помещения, принципы договорных отношений органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, юридических и физических лиц и потребителей. При разработке региональных программ целесообразно использовать "Положение о формировании договорных отношений в ЖКХ", "Методические рекомендации по бухгалтерскому учету в условиях создания служб заказчика". На федеральном уровне должны быть доработаны примерные договоры социального и коммерческого найма жилых помещений. До их разработки государственные органы субъектов Федерации могут разрабатывать и применять свои соответствующие нормативные акты.
Должны получить свое развитие и совершенствование формы и содержания договоров на обслуживание жилья и поставку коммунальных услуг. В обязательном порядке в них должны содержаться показатели качества обслуживания, уровень и порядок оплаты услуг, санкции к обеим сторонам за нарушение условий договора. На федеральном уровне должны быть разработаны примерные договоры по каждому виду услуг, на региональном - утверждены формы договоров, отражающие особенности и уровень обслуживания конкретного региона, города. Кроме того, должна быть разработана система правовой и административной ответственности заказчика, предприятий ЖКХ и потребителей услуг за уклонения от заключения договоров, за нарушение договорных обязательств по качеству услуг и их оплате.
5.3. Управление и государственное регулирование ЖКХ
Организация управления ЖКХ основана на разграничении функций, прав и ответственности уровней и субъектов управления в соответствии с Постановлением "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". С целью государственного регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства, особенно предприятий - естественных монополистов, должен быть разработан Федеральный закон "О государственных минимальных стандартах". Важную роль должна играть в организации регулирования деятельности ЖКХ разрабатываемая "Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства". Правовой основой антимонопольного регулирования, развития конкуренции в ЖКХ является Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Указы Президента Российской Федерации "О новом этапе реализации Государственной целевой программы "Жилище" и "О развитии конкуренции предоставления услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищного фонда".
В практической деятельности по созданию конкурентной среды в обслуживании жилищного фонда должно быть использовано "Примерное положение о порядке конкурсного отбора подрядчиков на обслуживание домов государственного и муниципального жилищных фондов".
Непосредственный контроль за деятельностью предприятий и организаций ЖКХ, качеством обслуживания, наличием и соблюдением договорных обязательств сторон осуществляют муниципальные службы заказчика и региональные жилищные инспекции. Их деятельность регламентируется "Положением о государственной жилищной инспекции Российской Федерации", "Примерным положением о службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам", Положением "Об особенностях учета основных производственных фондов ЖКХ в условиях разграничения права владения". В процессе государственного регулирования ЖКХ могут использоваться также "Нормативно-методические документы по организации лицензирования деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов".
5.4. Защита прав потребителей
Правовой основой разработки методов и форм защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг является Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей".
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть приняты соответствующие ресурсные нормативы для обеспечения реализации государственных минимальных социальных стандартов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Необходима разработка "Положения о комиссии по жилищным спорам", утверждение "Правил предоставления услуг теплоснабжения, водоснабжения, канализации и электроснабжения". Для обеспечения защиты низкодоходных семей при переходе жилищно-коммунального хозяйства на безубыточный режим работы и расширения сферы действия системы жилищных субсидий (в том числе при пересмотре и упорядочении действующей системы льгот и переводе большей части их в систему субсидий) должен быть принят на региональном уровне "Порядок предоставления гражданам компенсаций, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" в соответствии с установленными на федеральном уровне правилами и нормами. Также должен быть разработан нормативный акт, определяющий состав доходов, включаемый в совокупный доход семьи при предоставлении компенсаций (субсидий) на оплату услуг ЖКХ, в соответствии с рекомендациями Министерства труда Российской Федерации.
5.5. Совершенствование финансирования и ценообразования
Правовой основой реализации намеченного поэтапного перехода к безубыточной работе отрасли является Закон Российской Федерации "Об Основах федеральной жилищной политики", Постановление Правительства Российской Федерации N 707 от 18.06.96 "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг". При разработке мер по реализации реформ финансирования и ценообразования в ЖКХ могут использоваться "Методика определения нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг", "Методика расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ", "Методические указания по расчету ставок платы за наем и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт жилья (техническое обслуживание) государственного и муниципального жилищного фонда".
Важным элементом реформы является выбор рациональной тактики изменения действующих тарифов для населения. Критерием рациональности этого процесса является предотвращение социальной напряженности и роста неплатежей при обеспечении срока перехода к безубыточной работе ЖКХ. Для методической и правовой поддержки указанных мероприятий реформы требуется разработка методических рекомендаций по определению динамики тарифов на услуги ЖКХ с учетом доходов населения.
Для обеспечения финансирования за счет привлечения внебюджетных средств развития объектов ЖКХ, ликвидации сложившегося значительного переизноса основных фондов должна быть разработана "Методология технико-экономических обоснований инвестиционных проектов для привлечения средне- и долгосрочных кредитных ресурсов предприятиями коммунального хозяйства на развитие объектов инфраструктуры".
5.6. Организация проведения реформы ЖКХ
Основным документом, определяющим принципы, направления и пути реформирования ЖКХ, является "Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства", утвержденная Указом Президента Российской Федерации. Для разработки региональных программ рекомендуется использовать настоящие материалы.