КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 декабря 2019 года N 39-П
По делу о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" в связи с жалобами граждан А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайловой и Е.Б.Шашевой
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, с участием граждан А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайловой, Е.Б.Шашевой и их представителя - кандидата юридических наук Г.В.Вайпана, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П.Беспаловой, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, заместителя начальника Государственно-правового управления Московской городской Думы Е.И.Соминой, советника Правового управления Правительства Москвы В.М.Ланды, заместителя начальника Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы А.С.Санаева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайловой и Е.Б.Шашевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.О.Красавчиковой, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека - Н.Л.Евдокимовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно статье 13 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-I "О реабилитации жертв политических репрессий" признается право реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий; в случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством субъектов Российской Федерации; это право распространяется также на членов их семей и других родственников, проживавших совместно с репрессированными лицами до применения к ним репрессий, а также на детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении; при отсутствии документального подтверждения факт вынужденного переселения, связанного с репрессиями родственников, может устанавливаться судом.
Статья 7 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" относит к числу условий признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях при наличии хотя бы одного из оснований, указанных в статье 8 данного Закона, такие условия, как проживание в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет (пункт 3) и признание малоимущими в порядке, установленном законом города Москвы, если иное не предусмотрено федеральным законодательством и законодательством города Москвы (пункт 5).
Часть 1 статьи 8 данного Закона устанавливает, что одним из оснований для признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях является размер площади жилого помещения, приходящейся на каждого члена семьи заявителя, который составляет менее учетной нормы (пункт 1), а часть 2 этой статьи закрепляет, что жители города Москвы, утратившие жилые помещения в городе Москве и имеющие право на предоставление жилых помещений, при невозможности возврата ранее занимаемых ими помещений (дом снесен, переоборудован, в ранее занимаемые жилые помещения вселены в установленном порядке иные лица), признаются нуждающимися в жилых помещениях при отсутствии у них и членов их семей иных жилых помещений, в отношении которых они обладают правом самостоятельного пользования либо правом собственности; жители города Москвы, указанные в данной части, имеют право на предоставление жилого помещения при условии, что они не получали компенсацию в денежной или натуральной форме по предыдущему месту жительства.
1.1. Конституционность приведенных законоположений оспаривают граждане А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайлова и Е.Б.Шашева.
А.Л.Мейсснер родилась в 1950 году в поселке Ожмегово Кировской области, где на спецпоселении находилась ее мать, выселенная в сентябре 1941 года в Карагандинскую область из Москвы как лицо немецкой национальности, что отражено в справке о реабилитации, выданной А.Л.Мейсснер 26 марта 1996 года Главным управлением внутренних дел города Москвы МВД России.
Решением Пресненского районного суда города Москвы от 18 апреля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 16 июля 2018 года, А.Л.Мейсснер отказано в удовлетворении иска, предъявленного к Департаменту городского имущества города Москвы, о признании незаконным отказа в постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении и обеспечении жилым помещением. При этом суды исходили из того, что А.Л.Мейсснер постоянно проживает в Кировской области, регистрации по месту жительства в Москве не имела и не имеет и, соответственно, на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет в Москве не проживает, в связи с чем у Департамента городского имущества города Москвы отсутствовали основания для принятия ее на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении и для обеспечения жилым помещением.
В передаче кассационных жалоб А.Л.Мейсснер для рассмотрения в заседании судов кассационной инстанции отказано (определение судьи Московского городского суда от 1 октября 2018 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2018 года).
Е.С.Михайлова родилась в 1948 году в городе Орхей Молдавской ССР. Решением суда сектора Чентру города Кишинева Республики Молдова от 14 ноября 1994 года Е.С.Михайлова была признана жертвой политических репрессий, поскольку ее отец, ранее проживавший в Московской области (в настоящее время территория вошла в состав города Москвы), на момент ее рождения находился в высылке и ему было запрещено возвращаться в Москву. С учетом данных обстоятельств Е.С.Михайлова признана подвергшейся политической репрессии и реабилитирована (справка от 17 декабря 2001 года, выданная военной прокуратурой Приволжско-Уральского военного округа). В 2007 году Е.С.Михайлова получила гражданство Российской Федерации, в настоящее время она с двумя дочерьми проживает во Владимирской области в квартире, принадлежащей одной из дочерей на праве собственности.
Решением Пресненского районного суда города Москвы от 15 ноября 2017 года частично удовлетворены исковые требования Е.С.Михайловой к Департаменту городского имущества города Москвы: распоряжение Департамента об отказе в признании истицы малоимущей и нуждающейся в жилом помещении признано незаконным, суд обязал Департамент повторно рассмотреть соответствующее заявление Е.С.Михайловой; в части обязания постановки на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий и обеспечении жильем отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22 марта 2018 года решение Пресненского районного суда города Москвы от 15 ноября 2017 года отменено и принято новое решение - об отказе в удовлетворении требований Е.С.Михайловой. При этом суд, посчитав доказанным тот факт, что Е.С.Михайлова является дочерью репрессированного лица, родившейся в высылке, установил, что, покинув Кишинев, заявительница поселилась во Владимирской области, в Москву не возвратилась (что является обязательным условием для постановки на жилищный учет в соответствии с требованиями Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения"). Кроме того, судом учтено преюдициальное значение решения Кузьминского районного суда города Москвы от 6 июля 2006 года, которым установлено, что мать заявительницы с дочерьми выехала к мужу в Кишинев с целью проживания единой семьей после его освобождения и не была выселена в связи с политическими репрессиями.
В передаче кассационных жалоб Е.С.Михайловой для рассмотрения в заседании судов кассационной инстанции отказано (определение судьи Московского городского суда от 4 июля 2018 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2018 года).
Е.Б.Шашева родилась в 1950 году в селе Изваиль Ухтинского района Коми АССР. Постановлением президиума Верховного Суда Республики Коми от 4 декабря 2013 года за ней было признано право на реабилитацию в связи с реабилитацией в 1957 году ее отца. В частности, суд установил, что на момент рождения Е.Б.Шашевой ее отец находился в высылке, поскольку сохранял статус репрессированного лица и не мог вернуться в Москву, где проживал на момент ареста в 1937 году. 3 марта 2014 года Министерством внутренних дел по Республике Коми вынесено заключение о реабилитации Е.Б.Шашевой как находившейся вместе с репрессированным по политическим мотивам отцом.
Решением Пресненского районного суда города Москвы от 16 апреля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 12 июля 2018 года, Е.Б.Шашевой отказано в удовлетворении иска, предъявленного к Департаменту городского имущества города Москвы, об обязании поставить на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении и обеспечить жилым помещением на основании Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий". При этом суды исходили из того, что у истицы в собственности находится жилое помещение в Республике Коми, в котором она продолжает постоянно проживать с мужем и сыном, в Москву истица не возвращалась, регистрации по месту жительства в Москве не имеет и, соответственно, не проживает в Москве на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет. Кроме того, судами разъяснено ее право на повторное обращение в Департамент городского имущества города Москвы при условии соблюдения требований статей 7 и 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (в том числе о признании малоимущей).
В передаче кассационных жалоб для рассмотрения в заседании судов кассационной инстанции Е.Б.Шашевой отказано (определение судьи Московского городского суда от 1 октября 2018 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2018 года).
1.2. А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайлова и Е.Б.Шашева считают, что положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 40 (часть 3), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 52, 53 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по своему буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они:
исключают возможность принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, до тех пор, пока они самостоятельно не вернутся на прежнее место жительства;
не обеспечивают первоочередного предоставления жилых помещений лицам, утратившим жилые помещения в связи с репрессиями;
позволяют субъектам Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения для принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями.
Е.С.Михайлова указывает в жалобе, что положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, не распространяют понятие вынужденного переселения на переезд в высылку к репрессированному лицу его супруга (супруги) и детей, что, как она полагает, не соответствует статьям 40 (часть 3), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 52, 53 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайлова и Е.Б.Шашева также просят признать не соответствующими названным статьям Конституции Российской Федерации положения пункта 3 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" в той мере, в какой эти положения препятствуют принятию на учет и обеспечению жилыми помещениями лиц, утративших жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями, если они не проживают в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет, обеспечены размером площади жилого помещения, приходящейся на каждого члена семьи, более учетной нормы, если у них или у членов их семей есть жилые помещения, в отношении которых они обладают правом самостоятельного пользования либо правом собственности.
Кроме того, в жалобе Е.Б.Шашевой содержится просьба признать пункт 5 статьи 7 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" не соответствующим названным статьям Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эта норма исключает возможность принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, утративших жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями, если они не признаны малоимущими.
1.3. Таким образом, с учетом требований статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку они служат основанием для решения вопроса о принятии на учет и обеспечении жилыми помещениями в случае возвращения на прежнее место жительства, в частности в город Москву, детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, реабилитированные родители которых утратили жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями.
2. В силу Конституции Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 2; статья 17, часть 1; статья 18; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1; статья 45; статья 46, части 1 и 2; статьи 52 и 53) в России как демократическом правовом государстве права потерпевших от злоупотреблений властью охраняются законом, государство обеспечивает им доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба на основе принципа уважения и охраны достоинства личности и этим определяются смысл, содержание и применение соответствующих законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а реализация указанных прав защищается правосудием. Возникновение же между гражданами и государством конституционно-правовых отношений по поводу возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, обусловлено самим фактом причинения такого вреда.
Данный подход согласуется с обязанностью государства охранять достоинство личности, которое, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, выступает основой всех прав и свобод человека и необходимым условием их существования и соблюдения (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П, от 15 января 1999 года N 1-П, от 20 декабря 2010 года N 21-П и от 14 июля 2011 года N 16-П). В противном случае нарушались бы не только предписания статей 21 (часть 1), 46 (часть 1), 52 и 53 Конституции Российской Федерации, закрепляющие право каждого на защиту достоинства личности, на обеспечение государством доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба, но и провозглашенный ее статьей 19 принцип равенства всех перед законом и судом. На государство возлагается обязанность предоставить эффективную поддержку гражданам, у которых в результате действий государства, причинивших ущерб, невосполнимо утрачиваются (или резко сужаются) возможности самостоятельного обеспечения достойной жизни и свободного развития.
Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" согласуется с вытекающими из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 2, 6 (часть 2), 18 и 55 (части 2 и 3), и выраженными в решениях Конституционного Суда Российской Федерации требованиями соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и является специальным нормативным правовым актом, направленным на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, возлагающих на государство обязанность защищать права потерпевших от злоупотреблений властью. При принятии данного Закона федеральный законодатель исходил из признания того, что за годы Советской власти миллионы людей стали жертвами произвола тоталитарного государства, подверглись репрессиям за политические и религиозные убеждения, по социальным, национальным и иным признакам и что Россия как демократическое правовое государство осуждает многолетний террор и массовые преследования своего народа как несовместимые с идеей права и справедливости. Целью данного Закона является реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 года, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба (преамбула).
Тем самым Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" объективировал возникшие в связи с фактом причинения соответствующего вреда конституционно-правовые отношения по поводу его возмещения между гражданами, являющимися жертвами политических репрессий, и Российской Федерацией как правопреемником СССР - государства, с деятельностью которого связано причинение вреда, по своему характеру представляющего собой вред, реально неисчисляемый и невосполнимый. Это обязывает Российскую Федерацию стремиться к возможно более полному возмещению такого вреда на основе максимально возможного использования имеющихся средств и финансово-экономического потенциала. В силу своего специального предназначения все способы и формы возмещения вреда, установленные Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", входят в признанный государством объем возмещения вреда.
Как ранее отметил Конституционный Суд Российской Федерации, данный Закон, которым соответствующие действия тоталитарного режима признаются антизаконными, представляет собой, по существу, публично-правовое обязательство, направленное на компенсацию в имущественной сфере ущерба, причиненного пострадавшим гражданам, и, следовательно, на защиту права, гарантированного им статьей 53 Конституции Российской Федерации, а потому предполагает также использование механизмов, сходных с гражданско-правовыми обязательствами вследствие причинения вреда (глава 59 ГК Российской Федерации). Вместе с тем как специальный нормативный правовой акт данный Закон по своему действию во времени, пространстве и по кругу лиц существенно отличается от общего гражданско-правового регулирования и предполагает ряд упрощенных процедур восстановления прав реабилитированных лиц, получения ими определенных льгот и компенсаций, в том числе в возмещение не только имущественного, но и иного причиненного вреда, когда не могут быть применены общие нормы гражданского законодательства (Определение от 3 июля 2007 года N 523-О-П).
Кроме того, из статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип правового государства, в системном единстве с ее статьями 2, 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 53 и 55 (части 2 и 3) следует, что в сфере восстановления прав жертв политических репрессий требуется установление такого правового регулирования, которое гарантировало бы им стабильность их официально признанного правового статуса как участников соответствующих конституционно-правовых отношений, и что приобретенные в силу этого статуса права будут уважаться государством и будут реализованы.
3. По смыслу Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", реабилитация означает восстановление реабилитированных лиц в утраченных ими в связи с репрессиями социально-политических и гражданских правах, устранение всех ограничений прав и свобод, которые к ним применялись, а также иных последствий произвола.
Исходя из этого в статье 13 данного Закона признается право реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий. Это право распространяется на членов их семей и других родственников, проживавших совместно с репрессированными лицами до применения к ним репрессий, а также на детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении.
Таким образом, федеральным законодателем предусмотрена специальная мера восстановления прав достаточно широкого круга субъектов, который не ограничивается только репрессированными по политическим мотивам лицами, поскольку дети, находившиеся вместе с репрессированными по политическим мотивам родителями или лицами, их заменявшими, в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, также признаны подвергшимися политическим репрессиям и подлежащими реабилитации (статья 1_1 данного Закона), а применение политических репрессий повлекло для всех указанных в этом Законе лиц нарушение и умаление таких основных прав человека, как право выбирать место пребывания и жительства, право на жилище, в том числе право не быть произвольно лишенным жилища, гарантированных Конституцией Российской Федерации (статья 27, часть 1; статья 40, часть 1).
Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) предусматривал, что в случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей имеют право на первоочередное получение жилья, а проживавшие в сельской местности - на получение беспроцентной ссуды и первоочередное обеспечение строительными материалами для строительства жилья (статья 13); при этом было предусмотрено, что порядок восстановления прав реабилитированных лиц устанавливается специальными положениями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (статья 17).
