КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФС РФ ПО ОБРАЗОВАНИЮ И НАУКЕ

Рекомендации круглого стола на тему "Оптимизация государственного регулирования вопросов организации выездных мероприятий с обучающимися (туристско-краеведческой деятельности) - транспортное, медицинское облуживание, обеспечение безопасности, финансовое и техническое обеспечение"

Участники круглого стола отмечают, что вопросы совершенствования организации выездных мероприятий с обучающимися являются для развития системы образования важными и насущными.

Участники круглого стола видят предметом своего рассмотрения выездные мероприятия с обучающимися, которые проводятся в рамках освоения основных общеобразовательных или дополнительных образовательных программ детей. Вопросы летнего отдыха обучающихся должны стать предметом отдельного обсуждения в силу значительной специфики и особенностей законодательного и нормативно-правового регулирования.

Туристская, краеведческая деятельность, учебные экскурсии имеют целью расширение культурного кругозора детей, воспитание их в духе патриотизма, высокой морали, любви и уважения к труду. Когда ученик непосредственно видит, слышит, осязает окружающий мир, он воспринимает его в более ярких, эмоционально насыщенных, запоминающихся образах, чем те, которые предстают перед ним со страниц книг, учебных пособий, воспитывается любовь к Родине, ее культуре, ее природе, истории, людям.

Учебная экскурсия рассматривается участниками слушаний как форма организации обучения в условиях природного ландшафта, производства, музея, выставки с целью наблюдения и изучения учащимися различных объектов и явлений действительности. Экскурсии ставят задачи развития способностей учащихся действовать с познавательных позиций в окружающем их мире; непосредственно воспринимать и изучать жизненные явления и процессы. Экскурсии помогают формировать эмоциональные качества учащихся: чувства прекрасного, ощущения радости познания, желания быть полезными обществу. В поле, лесу, на реке школьники находятся в мире природы, учатся понимать ее красоту, а потом воспроизводить увиденное и прочувствованное в рисунках, гербариях, стихах, рассказах, поделках. Экскурсии в музеи, выставочные залы, на производство учат понимать произведения искусства, находить красоту в обыденных вещах и явлениях, чувствовать красоту человеческого труда, экскурсия дает возможность постановки и решения проблемных методов обучения. Сами проблемы и объекты познания во время экскурсии оказываются более интересными для учеников, чем при умозрительном их изучении в пределах классной комнаты. Экскурсия обогащает учителя не только новыми знаниями по предмету изучения, но и о своих учениках. В естественной и непринужденной обстановке личностные качества детей проявляются и развиваются быстрее.

К.Д.Ушинский подчеркивал, что наблюдения над явлениями природы и их обобщения должны быть основными источниками знаний. Он говорил, что природа является естественной средой, в которой человек развертывает свою деятельность, используя ее в своих целях. Человек постигает законы природы и заставляет ее служить себе. "Естественные науки, - писал он, - во всем их объеме представляют собою эту вечную борьбу человеческого разума со скрытностью природы". "До тех же пор, - указывал К.Д.Ушинский, - покуда мы не знаем своей родины и пока это знание не распространится в массе народа, мы не будем в состоянии воспользоваться и теми средствами, которые предоставляют нам природа и население нашей страны, и будем бедны, потому что невежественны".

К началу "перестройки" ежегодно в музеях, на экскурсионных маршрутах число советских экскурсантов достигало 50 миллионов. Были разработаны многочисленные, самые разнообразные по содержанию экскурсии, которые предназначались различным группам населения.

В Советском Союзе в 1991 г. во всех союзных республиках насчитывалось 917 внешкольных учреждений туристско-краеведческой направленности (станций, центров, самостоятельных турбаз). В Российской Федерации рост учреждений происходил в ускоренном режиме до 1996 г., потом до 2007 г. наблюдалась ежегодное незначительное сокращение, сменившееся после 2009 г. обвалом.

Сокращение профильных туристско-краеведческих учреждений, детских объединений, только в системе дополнительного образования, не могло не сказаться на уменьшении количества детей, принимавших участие в походах и экскурсиях - основных формах туристско-краеведческой деятельности:

Видно, что за десять лет количество участников походов уменьшилось более чем в два раза. За тот же период более чем на миллион сократилось число юных экскурсантов.

Динамика состояния детских объединений в учреждениях дополнительного образования отражает общую тенденцию к уменьшению:

Данные свидетельствуют о значительном сокращении показателей, которые характерны для всей системы дополнительного образования детей России, потому что организационные факторы неизменно отражаются и на соответствующей сфере деятельности.

Существенным фактором, который создает существенные риски неисполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" в части увеличения охвата детей в возрасте от 5 до 18 лет дополнительными общеразвивающими программами, предусматривающий увеличение к 2020 году числа детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, в общей численности детей этого возраста до 70-75 процентов, предусмотрев, что 50 процентов из них должны обучаться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета - это недостаточные объемы финансирования, выделяемые на дополнительное образование в бюджетах всех уровней.

В заключении на проект федерального закона N 274618-7 "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (проект федерального закона внесен Правительством Российской Федерации) Комитет Государственной Думы по образованию и науке отмечал, что бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение реализации приоритетного проекта "Доступное дополнительное образование для детей" запланированы в 2018 году в объеме 1270,6 млн рублей, в 2019 году - 1343,1 млн рублей, в 2020 году - 1371,5 млн рублей. Протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 30 ноября 2016 г. N 11 утвержден паспорт приоритетного проекта "Доступное дополнительное образование для детей".

Сравнение объемов средств, предусмотренных паспортом приоритетного проекта "Доступное дополнительное образование для детей" и законопроектом за счет средств федерального бюджета представлено в таблице.

Таким образом, законопроектом предусмотрено выделение средств от двадцати до тридцати раз меньшее, чем предусмотрено паспортом приоритетного проекта.

Комитет настаивал на необходимости выделения дополнительных бюджетных ассигнований для обеспечения доступности дополнительного образования, достижения показателей, указанных в соответствующем Указе Президента России, доведения объема средств до уровня, предусмотренного паспортом приоритетного проекта "Доступное образование для детей".

Участники круглого стола констатируют, что в системе российского законодательства нет специальных законов в сфере детского туризма. Некоторые аспекты правоотношений, возникающих в ходе организации и осуществления деятельности в области детского туризма, регулируются многочисленными законодательными актами, основными являются Федеральный закон от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" и др. Например, Федеральным законом от 2 марта 2016 года N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность" вводится определение детского туризма, под которым понимается туризм организованной группы несовершеннолетних туристов в сопровождении руководителя, который несет обязанности их законного представителя (указанный федеральный закон вступает в силу с 1 января 2017 г.).

А национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 54605-2011 "Туристские услуги. Услуги детского и юношеского туризма. Общие требования" детский туризм определяется как путешествия или экскурсии организованных туристских или экскурсионных групп детей в возрасте от 7 до 14 лет в сопровождении руководителя группы, по туристским маршрутам с познавательными, учебными, рекреационными, оздоровительными, физкультурно-спортивными и иными целями.

По мнению участников круглого стола, усиливающиеся негативные тенденции в рассматриваемой области связаны, прежде всего, с ужесточением нормативно правового регулирования, когда под предлогом заботы о жизни и здоровье обучающихся были приняты без соответствующей проработки и обсуждения нормативные документы федеральных ведомств - в первую очередь касающиеся санитарных норм, правил перевозки и медицинского обслуживания:

- санитарно-эпидемиологические требования к устройству и организации работы детских лагерей палаточного типа (СанПиН 2.4.4.3048-13);

- постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 года N 1177 "Об утверждении Правил организованной перевозки группы детей автобусами";

- Федеральный закон от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности".

Зарегламентированность приводит к тому, что даже в сельской местности педагоги предпочитают проводить занятия по изучению родного края, строения растений, знакомства с окружающим миром с использованием компьютерной техники, а не наблюдений на природе.

Санитарно-эпидемиологические требования к устройству и организации работы детских лагерей палаточного типа (СанПиН 2.4.4.3048-13).

Утвержденные требования сделали практически невыполнимыми условия для работы палаточных лагерей, в части наличия в штате палаточного лагеря медицинского работника: "В штат палаточного лагеря должен входить медицинский работник (работники)". Кроме этого документ требует выполнения в палаточном лагере ряда действий, осуществление которых возможно только медицинским работником: "В непередвижном лагере ежедневно перед началом работы медицинский работник осматривает персонал пищеблока и дежурных по кухне на наличие гнойничковых заболеваний и заболеваний верхних дыхательных путей. Лица, из числа персонала пищеблока и дежурных по кухне с гнойничковыми заболеваниями кожи, нагноившимися порезами, ожогами, ссадинами, а также с заболеваниями верхних дыхательных путей к работе на кухне не допускаются. Результаты осмотра заносятся в журнал здоровья".

Невозможно выполнение в палаточных лагерях требований, предусмотренных приказом Минздрава России от 16 апреля 2012 года N 363н "Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи несовершеннолетним в период оздоровления и организованного отдыха", которым предусмотрено наличие в детских лагерях медицинского пункта, включающего кабинет врача, кабинет медицинской сестры, процедурный кабинет и изолятор (2 палаты для капельных и кишечных инфекций с числом коек 1,5-2% от числа детей в учреждении). Следует обратить внимание, что в палаточных лагерях капитальные строения, как правило, отсутствуют.

Правила организованной перевозки группы детей автобусами утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 года N 1177, от 23 июня 2014 года N 579, от 30 июня 2015 года N 652, от 22 июня 2016 года N 569, от 30 декабря 2016 года N 1558.

Правила не предусматривают разграничения требований к перевозке в зависимости от субъекта ее осуществления и от расстояния. Таким образом, к перевозке внутри населенных пунктов и к междугородней перевозке на значительные расстояния применяются одни и те же положения. Не предусмотрены особенности регулирования перевозки групп детей "школьными автобусами".

Сами правила крайне зарегулированы и предусматривают в том числе ограничения, практически не влияющие на безопасность перевозки. Например, пунктом 4 "ж" Правил при организации перевозки предусмотрено обязательное наличие документа, содержащего порядок посадки детей в автобус. При этом вызывает сомнение влияние наличия данного документа на безопасность перевозки детей. Скорее наоборот, очень часто руководитель в зависимости от состояния здоровья детей осуществляет их пересадку на места, расположенные ближе к водителю.

Согласно п.16 Правил медицинский работник должен находиться в автобусе, замыкающем колонну. Целесообразность данного пункта в изложенной редакции вызывает сомнение в связи с тем, что в определенных случаях медицинскому работнику более целесообразно находится в том автобусе, где требуется его помощь. Кроме этого при краткосрочных поездках наличие медицинского работника кажется излишней, особенно, если учесть возможность перемещения групп детей городским общественным транспортом, при которой медицинский работник не требуется.

Избыточным кажется и пункт 3 Правил, согласно которому запрещается перевозка организованных групп детей автобусами старше десяти лет. Учитывая негативную реакцию общественности, вступление в силу данного пункта периодически откладывалось и в настоящий момент перенесено на 1 января 2018 года. По информации субъектов Российской Федерации, в связи с отсутствием необходимого количества автобусов введение вышеуказанного требования может существенно ограничить не только развитие детского туризма, но и организацию образовательного процесса, связанного с перевозками организованных групп обучающихся (конкурсы, фестивали, спортивные мероприятия). Влияние вышеуказанного требования на безопасность весьма сомнительно, так как, по мнению ряда экспертов, руководствоваться необходимо не возрастом транспортного средства, а его техническим состоянием.

При этом уже в настоящее время, в связи с участившимися отказами автоперевозчиков, образовательные организации и организации отдыха и оздоровления испытывают сложности при заказе автобусов для организованных детских групп. Многие участники детских творческих коллективов перемещаются самостоятельно маршрутными транспортными средствами, что только увеличивает риск возникновения несчастных случаев.

Возможны ситуации, когда выполнение указанных Правил служат источником опасности. В случае поломки автобуса, перевозящего детей в сложных климатических условиях, например в зимний период или на дальние расстояния, длительность процедуры оформления документов и невозможность эвакуации в связи с отсутствием транспортных средств, соответствующих Правилам, может нести существенную угрозу жизни и здоровью детей.

Федеральный закон от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 года N 966 "О лицензировании образовательной деятельности".

Согласно пункту 10 "б" Положения о лицензировании для получения лицензии соискатель лицензии должен предоставить в лицензирующий орган реквизиты документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий в каждом из мест осуществления образовательной деятельности, а также копии правоустанавливающих документов в случае, если права на указанные здания, строения, сооружения, помещения и территории и сделки с ними не подлежат обязательной государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В рамках туристско-краеведческой направленности дополнительного образования детей развивается походно-экспедиционная деятельность, проводятся учебные предметные экскурсии детей.

Требования Положения о лицензировании приводит к возникновению в субъектах Российской Федерации конфликтных ситуаций и судебных разбирательств с надзорными органами о неправомерности участия в экскурсиях и походах, посещения обучающимися учреждений культуры, в том числе музеев.