УТВЕРЖДЕНЫ
протоколом заседания
Правительственной комиссии
по проведению административной реформы
от 9 июня 2016 года N 142
(пункт 2, раздел IV)
Методические рекомендации по реализации органами государственного контроля (надзора) Российской Федерации, органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок
Настоящие методические рекомендации подготовлены в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 13 июля 2015 г. N Пр-1348, поручением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2015 г. N ДМ-П36-5080, пунктом 9 раздела III плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. N 559-р, и направлены на реализацию федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, осуществляющими федеральный государственный контроль (надзор), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный контроль (надзор) и органами местного самоуправления, осуществляющими муниципальный контроль, мер, направленных на повышение результативности и эффективности проверок.
1. Определение и цель проверки, результативность и эффективность проверки.
В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при организации государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) проверкой является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Из указанного определения следует, что целью проведения проверки является оценка соответствия деятельности или действий (бездействия) юридического лица, индивидуального предпринимателя, реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (далее - оценка соответствия объектов контроля обязательным требованиям).
Представляется необходимым исходить из того, что результатом является достижение поставленной цели, а результативность характеризует степень достижения цели.
Проверку следует считать результативной, если по ее итогам достигнута адекватная, то есть соответствующая действительности и полученная с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований к организации и проведению проверки, оценка соответствия объектов контроля обязательным требованиям.
По итогам оценки соответствия объектов контроля обязательным требованиям должны быть сделаны выводы о наличии или отсутствии нарушений обязательных требований. Указанные выводы равнозначны. Проверка, по итогам которой сделаны выводы о соблюдении хозяйствующим субъектом обязательных требований, также достигает своих результатов.
При выявлении в ходе проведения проверки нарушений органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля принимают меры по пресечению выявленных нарушений и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также применяют меры административной ответственности.
Использование результатов проверки не сводится к привлечению хозяйствующих субъектов к административной и иной ответственности. Количество выявленных нарушений, случаев привлечения к ответственности и взыскания наложенных административных штрафов не должно рассматриваться как основной показатель результативности проведенных проверок. Наибольшую результативность показывают те проверки, до окончания проведения которых все выявленные нарушения устраняются объектом надзора самостоятельно (в инициативном порядке), без применения мер воздействия в рамках предоставленных контрольно-надзорному органу полномочий. Для результативности проверки в целях использования ее итогов для принятия указанных мер решающее значение имеет строгое соблюдение установленного законодательством Российской Федерации порядка организации и проведения проверок.
Результативность проверки не является единственным значимым показателем для оценки деятельности контрольно-надзорного органа по ее проведению. Помимо достигнутого результата проверки важны задействованные при ее проведении ресурсы, находящиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Эффективность проверки показывает соотношение достигнутых результатов проверки и задействованных при проведении проверки трудовых, материальных и финансовых ресурсов органа государственного контроля, органа муниципального контроля.
Ограниченные ресурсы, находящиеся в распоряжении каждого органа государственного контроля, органа муниципального контроля должны применяться и расходоваться наиболее оптимальным способом, направленным на поддержание соблюдения обязательных требований в подконтрольной сфере деятельности.
При планировании, организации и проведении проверки контрольно-надзорный орган должен исходить из необходимости (1) достижения результата проверки с использованием наименьшего объема трудовых, материальных и финансовых ресурсов и (или) (2) достижения наилучшего результата с использованием имеющегося объема средств.
Использование наименьшего объема трудовых, материальных и финансовых ресурсов достигается применением различных форм контрольно-надзорной деятельности (проведение документарной проверки вместо выездной проверки, сбор информации при подготовке к проверке, а не во время ее проведения), что позволяет минимизировать задействованные ресурсы контрольно-надзорного органа. Достижение наилучшего результата с использованием имеющегося объема ресурсов возможно при переходе к применению риск-ориентированного подхода или его отдельных элементов, что позволяет осуществлять выбор подконтрольных объектов с учетом отнесения их к определенной категории риска.
Проверка субъектов хозяйственной деятельности, которые могут быть со значительной долей вероятности отнесены к добросовестным и не допускающим нарушений обязательных требований субъектам, ведет к нерациональному использованию ограниченных ресурсов контрольно-надзорного органа. Вывод о вероятной добросовестности субъектов хозяйственной деятельности может быть сделан исходя из характеристик их деятельности, результатов предшествующих проверок и иных сведений, находящихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
2. Меры общего характера, направленные на повышение результативности и эффективности проверок
2.1. Регламентация порядка осуществления контрольно-надзорной деятельности, включая организацию и проведение проверок
Правовое регулирование государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ, отраслевыми федеральными законами, регулирующими общественные отношения в определенной сфере и содержащими положения об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также положениями, утверждаемыми Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации на основании соответствующих норм отраслевых федеральных законов.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 4 Федерального закона N 294-ФЗ к числу полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), отнесена разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и утверждение административных регламентов осуществляются в соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденными постановлением Правительством Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373.
Полномочия по разработке соответствующих административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля закреплены в соответствующих положениях статей 5 и 6 Федерального закона N 294-ФЗ.
Административные регламенты, содержащие полную последовательность административных процедур, осуществляемых должностными лицами контрольно-надзорных органов при организации и проведении проверок, повышают определенность деятельности контрольно-надзорных органов, облегчают работу должностных лиц, осуществляющих проверки.
Активное участие контрольно-надзорных органов в разработке правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, своевременная актуализация законодательных актов, административных регламентов являются необходимым условием для проведения результативных и эффективных проверок.
Контрольно-надзорным органам следует проводить соответствующую работу на постоянной основе.
Полная и актуальная подборка правовых актов, регулирующих осуществление соответствующих видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, должна быть размещена на официальном сайте контрольно-надзорного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет").
2.2. Обеспечение системности обязательных требований, соблюдение которых оценивается при осуществлении контрольно-надзорной деятельности
Государственный контроль (надзор) направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований.
Государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований осуществляется в рамках различных видов государственного контроля (надзора), каждый из которых направлен на обеспечение соблюдения обязательных требований в определенной сфере общественных отношений.
Наличие полного и актуального перечня обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении проверок, необходимо как должностному лицу контрольно-надзорного органа, так и хозяйствующему субъекту, деятельность которого является объектом проверки.
Контрольно-надзорным органам рекомендуется на постоянной основе вести работу по составлению и обновлению перечня правовых актов (федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов федеральных органов исполнительной власти) и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора). Указанные перечни следует размещать в открытом доступе на официальном сайте контрольно-надзорного органа в сети "Интернет".
2.3. Использование информационных систем для учета объектов контроля
Деятельность органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по планированию, организации и проведению проверок должна быть основана на наличии информации о подконтрольных юридических лицах, индивидуальных предпринимателях.
Каждому контрольно-надзорному органу в целях осуществления контрольно-надзорной деятельности необходимо обладать базой данных (ведомственной информационной системой), содержащей информацию о подконтрольных субъектах предпринимательской деятельности. Порядок формирования базы данных может включать в себя получение данных из баз иных государственных органов, в том числе контрольно-надзорных органов, посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
База данных контрольно-надзорного органа должна выполнять как минимум две функции - снабжать информацией о конкретном юридическом лице, индивидуальном предпринимателе, а также позволять классифицировать подконтрольные объекты в зависимости от заданных параметров.
Органам государственного контроля (надзора) необходимо принимать меры по использованию и необходимой доработке ведомственных информационных систем для сбора и обработки информации о подконтрольных субъектах предпринимательской деятельности. Поступление информации обеспечивается как собственной деятельностью контрольно-надзорного органа (результаты плановых и внеплановых проверок, рассмотрение обращений и заявлений граждан, иные законные источники информации), так и получением данных от иных государственных органов. Подготовка и развитие информационной системы, содержащей информацию о подконтрольных субъектах предпринимательской деятельности, являются обязательными условиями для перехода на использование риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности.
2.4. Обобщение практики контрольно-надзорной деятельности
В целях единства проведения контрольно-надзорной деятельности каждому органу государственного контроля (надзора), органу муниципального контроля необходимо проводить регулярную работу по обобщению и анализу практики контрольно-надзорной деятельности.
В ходе анализа практики контрольно-надзорной деятельности могут быть выработаны оптимальные подходы к решению возникающих на практике вопросов планирования, подготовки и проведения проверок.
Распространение выработанных подходов среди всех должностных лиц, участвующих в организации и проведении проверок, обеспечивается руководством контрольно-надзорного органа. Единообразное применение выработанных решений всеми территориальными органами обеспечивает гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.
Целесообразно определить порядок регулярного проведения соответствующей работы правовым актом контрольно-надзорного органа.
3. Меры, направленные на повышение результативности и эффективности проверок при их планировании
3.1. Составление ежегодного плана проведения плановых проверок
Проведение плановых проверок осуществляется на основе разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - ежегодные планы проведения плановых проверок).
Правовое регулирование разработки и утверждения ежегодных планов проведения плановых проверок осуществляется в соответствии со статьей 9 Федерального закона N 294-ФЗ и Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 489 (далее - Правила подготовки ежегодных планов проведения плановых проверок).
При разработке ежегодных планов проведения плановых проверок органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля исходят из установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами требований.
Следует указать, что в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ нарушение требований части 2 статьи 9 (проведение проверки не чаще чем один раз в три года или иные сроки, установленные в соответствии с законодательством), части 3 статьи 9 (проведение плановых проверок на основе ежегодных планов проведения плановых проверок) является грубым нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ, что влечет за собой недействительность результатов проверки.
Таким образом, соблюдение установленных требований необходимо для исключения безрезультативных (запланированных, но непроведенных) проверок.
3.2. Основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок
В соответствии с частью 8 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:
государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
Сокращенные сроки между плановыми проверками (два и более раза в три года) в соответствии с частью 9 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ могут быть предусмотрены Правительством Российской Федерации в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, образования и в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Следует учитывать, что в настоящее время сокращенные сроки между плановыми проверками установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 944 только в отношении утвержденных указанным постановлением Правительства Российской Федерации перечней видов деятельности в сфере здравоохранения, образования и в социальной сфере, а перечни видов деятельности в сфере теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности не утверждены. Необходимо отметить, что сокращенные сроки распространяются только на виды государственного контроля (надзора), указанные в постановлении Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 944.
Основания и условия включения в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей также могут быть установлены федеральными законами, определяющими особенности организации и проведения проверок в отдельных сферах государственного контроля (надзора).
Частью 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ определены виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которых другими федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.
Например, в соответствии с частью 4 статьи 27 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является:
истечение трех лет со дня государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области связи, если их деятельность не подлежит лицензированию;
истечение двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.
Согласно части 5 статьи 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:
