3а-149/2018 от 09 октября 2018

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 9 октября 2018 года Дело N 3а-149/2018

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В.,

при секретаре Колоцей И.А.,

с участием прокурора Кононенко Н.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N3а-149/2018 по административному исковому заявлению Антоновой С.Б. о признании недействующим в части пункта 4.3.3. Концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге, утверждённой постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 сентября 2005 года N1383,

установил:

Правительством Санкт-Петербурга 20 сентября 2005 года принято постановление N1383, пунктом 1 которого одобрена Концепция отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге согласно приложению (далее Концепция).

Данный нормативный акт разработан и принят в целях сохранения эпизоотического благополучия в Санкт-Петербурге по карантинным и особо опасным болезням животных и недопущения жестокого обращения с животными, противоречащего принципам гуманности.

Пунктом 2 постановления утверждено, что исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга при разработке нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с безнадзорными животными, надлежит руководствоваться положениями Концепции.

Из раздела введения Концепции следует, что в ней провозглашаются принципы, которые будут лежать в основе решений и правовых актов, регулирующих отношения, связанные с безнадзорными животными в Санкт-Петербурге. Обращение с животными является существенно важной стороной деятельности человека, затрагивающей интересы и чувства многих людей, и отражается на морально-этической, социальной, экологической и экономической сторонах жизни общества. Процесс урбанизации сопровождается формированием городской фауны, включающей многочисленных и многообразных млекопитающих, птиц и насекомых. Наличие животных в городе сопровождается появлением инфекционных и инвазионных болезней, к ряду которых восприимчив и человек. Домашние животные - собаки и кошки - показали высокую степень приспособляемости к условиям жизни без человеческой опеки, убедительно доказали свою способность к выживанию и сосуществованию с человеком.

Цель настоящей Концепции - создать в Санкт-Петербурге систему учреждений и форм работы с безнадзорными животными, при которой эвтаназия безнадзорных животных как один из методов регулирования их численности запрещается. Регулирование численности животных должно осуществляться исключительно гуманными методами.

Пунктом 4 Концепции предусмотрены пути решения проблемных ситуаций, вызываемых наличием безнадзорных животных в Санкт-Петербурге.

В частности, пунктом 4.2 предусмотрено, что отлов безнадзорных животных с последующим размещением их в приютах производится с минимальным причинением физических и психических страданий животному в соответствии с обстоятельствами.

Пунктом 4.3 Концепции установлено содержание безнадзорных животных в приютах на различных режимах:

4.3.1. Постоянно до физиологической смерти.

4.3.2. Временно с передачей новому хозяину.

4.3.3. Временно с возвратом в прежнюю среду обитания.

Пунктами 4.4. и 4.5. Концепции закреплены иные пути решения проблемных ситуаций, вызываемых наличием безнадзорных животных в Санкт-Петербурге: проведение в приютах ветеринарных мероприятий: лечебно-профилактических и направленных на прекращение функции воспроизводства (кастрация) (пункт 4.4.); эвтаназия гуманными методами по ветеринарным показаниям и(или) в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, а также в случаях необходимости предотвращения возникновения эпидемий или эпизоотий, если их предотвращение другими способами невозможно (пункт 4.5.).

Антонова С.Б. обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения предмета заявленных требований просит признать недействующим пункт 4.3.3. упомянутой Концепции, в части возврата ранее отловленных безнадзорных животных в прежнюю среду обитания, как противоречащий федеральному законодательству и нарушающим права административного истца на безопасную среду обитания и безопасность проживания.

В обоснование заявленных требований административный истец, со ссылкой на положения статьи 42 Конституции Российской Федерации, статьи 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 2 статьи 2, статьи 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", статьи 9.5 Санитарных Правил СП 3.1.7.2627-10, пунктов 1.1 и 1.2 СП 3.1.7.2627-10, пунктов 4.8 и 4.9 СП 3.1.096-96/ВП 13.3.1103-96 указал, что правовые нормы, разрешающие возврат ранее отловленных животных в места отлова нарушают его право на благоприятную окружающую среду, создают факторы, оказывающие вредное воздействие на человека, исключают возможность создания благоприятной среды для жизнедеятельности человека, ухудшают санитарно-эпидемиологическую обстановку.

По мнению истца, действующим законодательством предусмотрен отлов безнадзорных животных, однако не предусмотрен их возврат в места отлова (в прежнюю среду обитания); административный ответчик, вводя в региональное правовое регулирование такую норму фактически превысил свои законодательные полномочия; отсутствие в федеральном законодательстве норм, запрещающих возврат ранее отловленных безнадзорных животных в места отлова после проведения специальных мероприятий, не опровергает наличие противоречия оспариваемой региональной нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В судебное заседание административный истец Антонова С.Б., её представитель Пыжиков А.В., действующий на основании доверенности <дата>, явились, на удовлетворении заявленных требований настаивают.

Представители административного ответчика, Правительства Санкт-Петербурга Галахина Е.А., действующая на основании доверенности от <дата>, Товстолес С.В., действующая на основании доверенности от <дата>, Коржнев А.А., действующий на основании доверенности от <дата>, в судебное заседание явились, просят отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемый в части правовой акт не обладает нормативными свойствами, принят в пределах предоставленной субъекту федерации компетенции с соблюдением порядка его принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить административный иск, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пунктам "б", "ж" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, осуществление мер по борьбе с эпидемиями находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 3.2.1 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N100, Правительство Санкт-Петербурга издаёт нормативные или индивидуальные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга отнесено к компетенции Правительства.

Оспариваемое постановление первоначально опубликовано в издании "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", 29 ноября 2005 года, N11.

Таким образом, постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 сентября 2005 года N1383, которым одобрена оспариваемая в части Концепция, принято уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликовано.

Из письма Комитета по благоустройству Санкт-Петербурга от 15 мая 2018 года N... следует, что в соответствии с Положением о Комитете, утверждённом постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 2 июня 2010 года N836 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области благоустройства и дорожного хозяйства", Комитет осуществляет организацию санитарной очистки территорий общего пользования, в состав которой входит отлов специальными средствами отлова, разрешёнными на территории Российской Федерации, и содержание безнадзорных животных в пунктах передержки для проведения необходимых лечебно-профилактических мероприятий по стерилизации, вакцинации против бешенства, а также трассовку (мечение) микрочипом и возврат в привычную среду обитания; после проведённых ветеринарных мероприятий отловленных собак возвращают в прежнюю среду обитания в соответствии с Концепцией отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге, утверждённой постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 сентября 2005 года N1383.

Также из этого же письма следует, что в 2018 году в соответствии с Государственным контрактом от 26 декабря 2017 года N..., заключённым Комитетом, санитарную очистку территории Санкт-Петербурга обеспечивает ООО "Ветеринарный Госпиталь"; в соответствии с Государственным контактом заявителями на отлов могут выступать только Комитет, администрации районов Санкт-Петербурга, ГКУ "Центр комплексного благоустройства", территориальные отделы полиции, которые формируют заявки на основе данных, поступающих от муниципальных образований, управляющих организаций, жителей Санкт-Петербурга, некоммерческих организаций; сформированные заявки направляются на исполнение исполнителю Государственного контракта; отлов осуществляется в течение трёх рабочих дней с момента получения заявки; отлов происходит в присутствии заявителя и подтверждается фотофиксацией отловленного безнадзорного животного; отловленные безнадзорные животные доставляются в пункт передержки для проведения ветеринарных мероприятий (кастрации, чипирования, вакцинации против бешенства); после проведения ветеринарных мероприятий безнадзорные животные содержатся в пункте передержки (не менее трёх суток) и по рекомендации ветеринарного врача, в соответствии с действующим законодательством возвращаются в прежнюю среду обитания; не возврат животных возможен в случае, если ветеринарный врач принял решение об эвтаназии животного по медицинским показаниям, которая осуществляется средствами, разрешёнными на территории Российской Федерации, либо если животное забрано зоозащитниками; возврат безнадзорного животного осуществляется в присутствии заявителя и подтверждается материалами фотофиксации; в целях эффективного проведения государственной политики по недопущению жесткого обращения с животными, противоречащего принципам гуманности, в Санкт-Петербурге постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2007 года N13641 создан Общественный совет при Правительстве Санкт-Петербурга по вопросам отношения к домашним и безнадзорным животным (л.д.10-11).

Согласно письму Управления ветеринарии Санкт-Петербурга от <дата>, отловленных собак кастрируют, вакцинируют против бешенства, метят средством электронной идентификации - микрочипом и возвращают в прежнюю среду обитания (л.д.12-13).

Согласно письму Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербурга от <дата>, в 2015 году зарегистрировано 8 449 случаев укусов животными, в том числе 446 случаев укусов дикими животными; в 2016 году зарегистрировано 8 725 случаев укусов животными, в том числе 440 случаев укусов дикими животными; в 2017 году зарегистрировано 9 035 случаев укусов животными, в том числе 441 случай укуса дикими животными.

Управление не располагает статистической информацией об укусах людей безнадзорными собаками, в том числе в отношении которых были проведены кастрация, вакцинация против бешенства и мечение средством электронной идентификации (л.д.122).

Аналогичные сведения следуют и из письменных объяснений представителя Правительства Санкт-Петербурга от <дата> (л.д.113-120), который также пояснил, что при отлове безнадзорных собак не ведётся статистика о количестве повторно отловленных животных.

Вместе с тем, согласно информации городского антирабического центра (письмо от <дата>), в результате укусов безнадзорными животными в городской антирабический центр обратилось: в 2006 году - 3713 человек, в 2007 году - 3923, в 2008 году - 4052, в 2009 году - 3584, в 2010 году - 6497, в 2011 году - 7097, в 2012 году - 6791, в 2013 году - 6157, в 2014 году - 6339, в 2015 году - 6887, в 2016 году - 6971, в 2017 году - 7 199 (л.д.112).

В соответствии с письмом Комитета по благоустройству Санкт-Петербурга от <дата> в 2015 году было отловлено, транспортировано в прежнюю среду обитания 1 370 безнадзорных собак, в 2016 году - 1214, в 2017 году - 1275; при этом бюджетных средств в рамках заключённых государственных контрактов на эти цели израсходовано в 2015 году - 17 375 189,30 рублей, в 2016 году - 13 214 754,60, рублей, в 2017 году - 15 380 898,36 рублей, т.е. на отлов и возврат одной собаки истрачено в 2015 году - 12 682,62 рубля, в 2016 году - 10 885,30 рублей, в 2017 году - 12 063,45 рублей (л.д.121).

Разрешая заявленные требования, суд исходит из того, что обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии), статьёй 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Согласно пункту 2 статьи 2 этого же закона полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают наряду с Российской Федерацией и субъекты Российской Федерации, расходным обязательством которых является осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий и которые вправе осуществлять в названной сфере правовое регулирование (статья 6 закона).

Между тем такое регулирование не может быть произвольным, должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством, в пределах предоставленных полномочий и не нарушать принципа разделения вопросов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), определены пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В круг полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, наряду с решением вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, с 2015 года включена организация проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных (подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3 названного Федерального закона в редакции Федерального закона от 30 марта 2015 года N64-ФЗ).

По смыслу данной нормы, федеральный законодатель предусмотрел решение субъектом вопроса регулирования численности безнадзорных животных, как источника болезней, путём проведения мероприятия, состоящего как из отлова, так и содержания таких животных, что исключает иное правовое регулирование на региональном уровне общественных отношений в названной сфере, в том числе предусматривающее вместо содержания безнадзорных животных их возврат в прежнюю среду обитания.

Такое толкование согласуется с предписаниями, содержащимися в Санитарно-эпидемиологических правилах и нормативах СанПиН 3.2.3215-14, утверждённых постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 22 августа 2014 года N50 (далее Правила от 22 августа 2014 года), Санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.1.7.2627-10, утверждённых постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 года N54 (далее Правила от 6 мая 2010 года).

Так, Правила от 6 мая 2010 года, устанавливающие основные требования к комплексу организационных и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения заболеваний бешенством среди населения Российской Федерации, соблюдение которых обязательно на всей территории Российской Федерации, в том числе для органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, организаций, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности (пункты 1.1 и 1.2), включают в мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей, регулирование численности безнадзорных животных, которое проводится путём их отлова и содержания в специальных питомниках, в том числе и после прививки против бешенства (пункты 1.1, 1.2, 9.2 и 9.5).

Такие же предписания содержатся в пунктах 8.2 и 8.4.2 Правил от 22 августа 2014 года, закрепляющих требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, проведение которых направлено на предупреждение возникновения и распространения паразитарных заболеваний, исполнение которых является обязательным на всей территории Российской Федерации, в том числе для государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, должностных лиц государственных органов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц органов местного самоуправления.

Гражданским законодательством также предусмотрено аналогичное правовое регулирование обращения с безнадзорными животными.

В силу прямого указания статьи 230 Гражданского кодекса Российской Федерации задержавшее безнадзорных животных лицо обязано принять меры к их надлежащему содержанию.

Анализ приведённого законодательства в системном единстве свидетельствует о том, что федеральный законодатель, регламентируя касающиеся безнадзорных животных вопросы, предусматривает не только их отлов, но в обязательном порядке и содержание в специальных питомниках.

Суд учитывает, что Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 13 февраля 2008 года принят Закон N64-13 "О безнадзорных животных в Санкт-Петербурге", который устанавливает основы государственной политики Санкт-Петербурга в сфере обращения с безнадзорными животными в Санкт-Петербурге.

Согласно статье 1 этого закона, под безнадзорными животными понимаются собаки и кошки, имеющие собственника и временно выбывшие из его владения, либо собаки и кошки, собственник которых отказался от своих прав на них, а также собаки и кошки, собственник которых неизвестен.

Статьёй 2 данного закона предусмотрено, что органы государственной власти Санкт-Петербурга руководствуются следующими принципами в отношении безнадзорных животных в Санкт-Петербурге: наличие безнадзорных животных - это объективный процесс в современных социально-экономических условиях (пункт 1); численность безнадзорных животных подлежит регулированию (пункт 2); участие государства в вопросе регулирования численности безнадзорных животных основывается на действующем законодательстве (пункт 3); гуманное отношение к животным - основа регулирования численности безнадзорных животных (пункт 4).

Статьёй 3 указанного нормативного акта субъекта федерации предусмотрено, что Правительство Санкт-Петербурга осуществляет, среди прочего, следующие полномочия: принятие правовых актов в сфере обращения с безнадзорными животными в Санкт-Петербурге (пункт 1); утверждение концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге (пункт 2); определение порядка учёта безнадзорных животных в Санкт-Петербурге (пункт 4); организация проведения на территории Санкт-Петербурга мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных (пункт 5).

Таким образом, Правительство Санкт-Петербурга в лице уполномоченных органов исполнительной власти, обязанное осуществлять организацию проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, приняв оспариваемые административным истцом правовые предписания о возврате безнадзорных животных в прежнюю среду обитания, вышло за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации.

В связи с изложенным, отсутствие в федеральном законодательстве норм, запрещающих возврат ранее отловленных безнадзорных животных в места отлова после проведения специальных мероприятий, не опровергает утверждения административного истца о противоречии оспариваемой региональной нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем иск подлежит удовлетворению.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определённой судом даты, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", о том, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, суд считает, что, поскольку оспариваемые положения применялись, порождая правовые последствия, оспариваемая норма подлежит признанию недействующей с момента вступления в силу настоящего решения.