МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 28 января 2016 года Дело N 3а-115/2016

Московский городской суд в составе

председательствующего судьи Михайловой Р.Б.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

при секретаре К.О.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-115/2016 по административному исковому заявлению Акционерного общества "В" об оспаривании пунктов 831-849 Перечня земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, на которых размещено имущество (конструкции, строительные материалы и прочее), не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство для проведения работ по строительству (реконструкции) на указанных земельных участках, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков",

установил:

В соответствии со статьями 14, 209 и 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 10 и подпунктом 4 пункта 2 статьи 60 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пунктом 2 статьи 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве", в целях защиты прав города Москвы при реализации правомочий собственника в отношении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, Правительством Москвы 11 декабря 2013 года принято постановление N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" (далее - постановление Правительства Москвы N 819-ПП от 11 декабря 2013 года).

Указанное постановление подписано Мэром Москвы и опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 69, том 2, 17 декабря 2013 года, а также размещено на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru 11 декабря 2013 года.

В настоящее время постановление Правительства Москвы N 819-ПП от 11 декабря 2013 года действует в ред. постановлений Правительства Москвы от 29.07.2014 N 425-ПП, от 02.12.2014 N 705-ПП, от 16.12.2014 N 758-ПП, от 24.03.2015 N 139-ПП, от 09.06.2015 N 332-ПП, от 14.07.2015 N 433-ПП, от 08.09.2015 N 581-ПП, от 06.10.2015 N 644-ПП, от 08.12.2015 N 831-ПП).

Постановлением утверждены:

- Положение о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков (далее - Положение) (приложение 1) (пункт 1.1 постановления);

- Перечень объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости (приложение 2) (пункт 1.2. постановления);

- Перечень земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, на которых размещено имущество (конструкции, строительные материалы и прочее), не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство для проведения работ по строительству (реконструкции) на указанных земельных участках (приложение 3) (пункт 1.3 постановления) (далее - Перечень).

Пунктами 831-849 в Перечень были включены земельные участки с адресными ориентирами: <...> (пункт 831), <...> (пункт 832), <...> (пункт 833), <...> (пункт 834), <...> (пункт 835), <...> (пункт 836), <...> (пункт 837), <...> (пункт 838), <...> (пункт 839), <...> (пункт 840), <...> (пункт 841), <...> (пункт 842), <...> (пункт 843), <...> (пункт 844), <...> (пункт 845), <...> (пункт 846), <...> (пункт 847), <...> (пункт 848), <...> (пункт 849).

Пункты 831-849 введены в Перечень постановлением Правительства Москвы от 08 сентября 2015 года N 581-ПП, которое было размещено 08 сентября 2015 года на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru, а также опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 51 от 15 сентября 2015 года.

Акционерное общество "В" (далее по тексту - АО "В", Общество, административный истец, заявитель) обратилось в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими с момента введения в действие пункты 831-849 Перечня, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП, ссылаясь на их противоречие положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (статьям 222, 235, дающим определение самовольной постройки и устанавливающим основания прекращения права собственности), Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 3 и 21 Федерального закона от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", строительным нормам и правилам.

В обоснование заявленных административных исковых требований АО "В" указало на то, что ему на условиях аренды в пользование на 49 лет для целей обслуживания и эксплуатации существующих зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки плодово-овощной продукции и картофеля был передан земельный участок с кадастровым номером <...> по адресу: <...>, площадью 201927 кв. м, на котором расположено множество зданий, строений и сооружений, большинство из которых принадлежит административному истцу на праве собственности; по утверждению административного истца, оспариваемые положения Перечня в их взаимосвязи с иными нормами, содержащимися в постановлении Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП, предполагают административное освобождение указанного земельного участка, при этом формулировки оспариваемых положений нормативного правового акта не дают однозначного толкования, какие именно объекты, расположенные на земельном участке, подлежат демонтажу, в связи с чем Общество полагает, что постановление предоставляет возможность сноса недвижимого имущества (объектов капитального строительства), на которое у Общества зарегистрировано право собственности. Административный истец указывает на неопределенность оспариваемых положений, а кроме того, полагает, что указанные в акте Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее - Госинспекция по недвижимости) объекты не отвечают признакам самовольных построек и сносу не подлежат.

Представитель административного истца по доверенности Г.В.А. в судебном заседании просила удовлетворить заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и письменных пояснениях, приобщенных к материалам дела; подтвердила, что по отношению к части зданий, строений и сооружений, принадлежащих Обществу на праве собственности и расположенных на земельном участке, административным истцом были выполнены работы по реконструкции и видоизменению (выполнены входные группы, возведены из быстровозводимых конструкций стены по периметру дебаркадеров и др.), а также на земельном участке Обществом без соответствующей документации были возведены конструкции (строения и сооружения), право собственности на которые Обществом не оформлены, несмотря на это настаивала на том, что ни один из расположенных на земельном участке объектов не имеет признаков самовольности; подтвердила, что в настоящее время произведен демонтаж части таких конструкций.

Представитель административного ответчика Правительства Москвы по доверенности Л.Д.И. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска по основаниям письменных пояснений, приобщенных к материалам дела; полагал, что оспариваемое в части постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП принято в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов заявителя; обращал внимание на лежащий в основе постановления соответствующий акт Госинспекции по недвижимости, содержащий точные сведения о самовольных постройках на земельном участке, подлежащих демонтажу; освобождение земельного участка путем сноса принадлежащих административному истцу на праве собственности объектов капитального строительства, расположенных на данном земельном участке, оспариваемые нормы во взаимосвязи с иными положениями постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП не предполагают.

Выслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, исследовав письменные материалы дела и представленные в них доказательства, проанализировав оспариваемые административным истцом отдельные положения нормативного правового акта на их соответствие федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия нормативного правового акта, а также заслушав заключение прокурора Слободина С.А. о частичном удовлетворении требований, суд приходит к следующим выводам.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть не соответствуют иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как следует из содержания оспариваемого нормативного акта, постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП принято для защиты прав города Москвы при реализации правомочий собственника в отношении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.

В этих целях Правительством Москвы были выявлены земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, и земельные участки, находящиеся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, на которых размещено имущество (конструкции, строительные материалы и прочее), не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство для проведения работ по строительству (реконструкции) на указанных земельных участках; из них сформирован соответствующий Перечень и определен порядок взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования таких земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с требованиями части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьей 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законы или иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3-х месяцев.

В силу пункта 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации город Москва как субъект Российской Федерации осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города.

Как город федерального значения Москва осуществляет распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (абзац 4 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которые действовали на период принятия оспариваемого в части нормативного правового акта).

Следовательно, права пользования, владения и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в силу федерального закона перешли субъекту Российской Федерации в лице органа исполнительной власти - Правительства Москвы.

Указанные положения нашли свое отражение и в законодательстве города Москвы.

Пунктом 12 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" установлено, что к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится владение, пользование и распоряжение землей.

В силу части 3 статьи 20 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" от имени Москвы правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города Москвы в рамках их компетенции.

Из части 2 статьи 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" следует, что к полномочиям исполнительных органов государственной власти города Москвы в области землепользования и застройки в городе Москве в рамках их компетенции относятся управление и распоряжение землями, находящимися в собственности города Москвы, земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством.

Пунктом 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" предусмотрено, что Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.

Пунктами 2, 13 статьи 11, пунктом 1 статьи 13 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" установлено, что Правительство Москвы в пределах своих полномочий организует и осуществляет управление собственностью города Москвы и контроль за ее эффективным использованием, наделяет полномочиями по управлению собственностью города Москвы соответствующие органы исполнительной власти, осуществляет управление в области земельных отношений, а также разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что Правительство Москвы является органом, который обладает достаточной компетенцией для принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Кроме того, суд отмечает, что компетенция Правительства Москвы на принятие оспариваемого постановления уже была предметом судебной проверки, суды разных уровней сделали вывод о том, что постановление принято Правительством Москвы в пределах его полномочий.

Как того требует статья 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" оспариваемый нормативный правовой акт принят в форме постановления.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы от 08 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП было официально опубликовано, а также размещено на официальном сайте Правительства Москвы, о чем было указано выше.

Полный текст постановления Правительства Москвы от 08 сентября 2015 года N 581-ПП (с приложениями) также был опубликован.

Постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП и от 08 сентября 2015 года N 581-ПП подписаны Мэром Москвы.

Все это указывает на то, что оспариваемый административным истцом в части нормативный правовой акт введен в действие и опубликован в установленном порядке.

Далее, проверяя соответствие пунктов 831-849 Перечня, федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принципам правового регулирования данной сферы отношений на федеральном и региональном уровнях, а также проверяя их содержание по критерию определенности, суд приходит к следующим выводам.

Как уже указывалось выше, постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП принято в целях выявления и пресечения незаконного (нецелевого) использования земельных участков, для реализации которых разработан план конкретных мероприятий. В частности, в отношении выявленных земельных участков, не предоставленных для строительства (реконструкции), но на которых находится движимое имущество (конструкции, строительные материалы, некапитальные объекты и прочее) (приложение 3 - Перечень), пунктом 2.5 постановления предусмотрено их освобождение, в том числе, путем демонтажа конструкций, вывоза с земельного участка соответствующего имущества на специализированную стоянку.

Положениями главы V.1 Земельного кодекса Российской Федерации урегулированы вопросы предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В частности, статьями 39.1-39.2 установлено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: 1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; 2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; 3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; 4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса.

Подпунктами 2, 3 пункта 1, подпунктом 4 пункта 2 статьи 60 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях самовольного занятия земельного участка и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Действия, нарушающие права, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право и создающих угрозу его нарушения.

Характеристика земли как основы жизнедеятельности людей, проживающих на соответствующей территории, предопределяет требование ее рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы. Это требование адресовано ко всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обуславливает право законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей; среди которых, на первое место поставлено правило о том, что пользование чужим земельным участком, в том числе путем размещения на нем имущества, при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке, признается самовольным занятием земель и не допускается.

Самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В отношениях по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, органы исполнительной власти города Москвы могут выступать от имени собственника соответствующего недвижимого имущества на равных началах с иными участниками этих правоотношений.