ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 21 июля 2009 года Дело N 3-98/09

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Телятникова В.И.

с участием прокурора Гавриловой Е.В.,

при секретаре Борисовой Ю.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части касающейся федеральных органов государственной власти п.п. 1, 6 и 8 ст. 11, п. 2 ст. 12, п. 1, п. 2 ст. 22, п. 2 ст. 23 Закона Ленинградской области от 24 апреля 2007 г. N 62-оз "О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области" признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 2 ст. 26, п. 1 и п. 2 ст. 27, п. 2 ст. 28 Закона Ленинградской области. от 24 апреля 2007 г. N 62-оз "О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области".

установил:

заместитель прокурора Ленинградской области обратился с заявлением о признании недействующими ряда положений Закона Ленинградской области от 24 апреля 2007 г. N 62-оз "О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области" с изменениями, внесенными Законом Ленинградской области от 13 октября 2008 г. N 99-оз; Законом Ленинградской области от 11 февраля 2009 года N 16-оз.

В обоснование заявления указал, что при проведении анализа областного закона установлено, что отдельные положения указанного областного закона противоречат действующему федеральному законодательству.

Согласно п. 1 ст. 11 Закона - "Депутатский запрос - обращение группы депутатов в адрес Губернатора Ленинградской области, руководителей органов государственной власти Ленинградской области, государственных органов Ленинградской области, территориальных органов федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области (далее государственные органы, органы местного самоуправления) по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и организаций, которое в установленном порядке признано депутатским запросом по решению Законодательного собрания Ленинградской области".

Пункт 6 ст. 11 областного закона устанавливает, что "руководитель государственного органа или органа местного самоуправления (далее - руководитель органа), которому адресован депутатский запрос, обязан дать ответ по существу депутатского запроса в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня получения депутатского запроса или в иной установленной постановлением Законодательного собрания срок, составляющий не менее 30 дней".

В соответствии с п. 8 ст. 11 областного закона "Руководитель органа, подписавший ответ на депутатский запрос, может быть приглашен на заседание Законодательного собрания Ленинградской области для дачи устных пояснений по существу вопросов, поставленных в депутатском запросе, и ответов на вопросы депутатов".

Пункт 2 ст. 12 областного закона предусматривает, что "Государственные органы или органы местного самоуправления, которым направлены предложения и замечания депутатов, внесенные на заседание Законодательного собрания Ленинградской области, обязаны рассмотреть их не позднее чем в месячный срок и о результатах сообщить непосредственно депутату, а также в аппарат Законодательного собрания Ленинградской области".

Согласно пункта 1 ст. 22 областного закона "Депутат вправе требовать незамедлительно устранения нарушения законодательства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а в необходимых для пресечения нарушений случаях - обратиться в правоохранительные органы".

Пункт 2 ст. 22 областного закона устанавливает, что "Руководители органов по требованию депутата обязаны незамедлительно принять меры для устранения нарушения, а в необходимых случаях - меры для привлечения виновных к ответственности с последующим информированием об этом депутата".

На основании пункта 2 ст. 23 областного закона "При обращении депутата руководители органов обязаны обеспечить этому депутату консультации специалистов, безотлагательно представить ему необходимые сведения и документы, кроме документов и сведений, составляющих государственную, коммерческую и иную охраняемую федеральным законом тайну.

Обращения депутатов по вопросам, не связанным с осуществлением его депутатской деятельности, могут быть мотивированно отклонены".

Однако в соответствии с п. "г" ст. 71 Конституции Российской Федерации установление порядка организации и деятельности органов государственной власти относится к полномочиям Российской Федерации. Однако из указанных положений областного закона следует, что законодатель Ленинградской области наравне с установлением прав депутатов законодательного собрания Ленинградской области корреспондирует органам государственной власти, расположенным на территории субъекта Российской Федерации, обязанности по их реализации.

Требования п.п. 6 и 8 статьи 11, пункт 2 ст. 12, пункт 2 ст. 22 пункта 2 ст. 23 областного закона вступили в противоречие с действующим федеральным законодательством в части, касающейся территориальных органов федеральных органов государственной власти, поскольку по существу возлагают обязанности и устанавливают сроки предоставления истребуемой депутатом информации на федеральные органы государственной власти, деятельность которых регулируется федеральным законодательством. Кроме того, использование в тексте статей термина "органы государственной власти" может повлечь неоднозначное толкование правовой нормы и, следовательно, произвольное применение. Указанная правовая позиция высказана в ряде определений Верховного суда Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 26 областного закона предусматривает: "освобождение депутата от основной деятельности на время осуществления депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе производится администрацией организации, в которой депутат осуществляет свою основную деятельность, на основании соответствующего решения Законодательного собрания Ленинградской области по письменному заявлению депутата в указанный им срок. Согласно п. "к" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно абз. 1 ст. 6 Трудового кодекса РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе, порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров.

В силу требований абз. 5 ч. 1 ст. 6 Трудового кодекса РФ определение порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров относится к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Ст. 6 Трудового кодекса РФ предусматривает принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, а также по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Поэтому законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в этой сфере и предусматривать особый порядок увольнения, освобождения от должности депутата, перевода или перемещения его по службе.

Таким образом, введя дополнительные положения, связанные с изменением трудовых договоров, увольнением лиц, избранных депутатами, которых Трудовой кодекс РФ не содержит, законодательное собрание Ленинградской области превысило свои полномочия в сфере регулирования трудовых отношений.

П. 2 ст. 28 областного закона устанавливает, что "по истечении срока депутатских полномочий депутату, осуществляющему депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с его согласия - в другой организации. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или на службу в течение трех месяцев со дня прекращения депутатских полномочий.

Согласно требований ч. 2 ст. 64 Трудового кодекса РФ установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Норма областного закона предоставляет такое преимущество депутату законодательного собрания Ленинградской области, работающему на постоянной основе, в то время как эти положения могут быть установлены только федеральным законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Трудового кодекса РФ порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров относится к компетенции федеральных органов государственной власти, а органам государственной власти субъектов Российской Федерации установлен прямой запрет на принятие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. Такая правовая позиция высказана и Верховным судом Российской Федерации.

Поэтому указанные положения областного закона п. 2 ст. 26, п. 1 и п. 2 ст. 27, п. 2 ст. 28 областного закона подлежат признанию недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.

В процессе рассмотрения дела участвующий в деле прокурор Гаврилова Е.В. просит заявление прокурора удовлетворить и по содержанию требований заявления заместителя прокурора Ленинградской области указывает, что в соответствии с доводами заявления ставится вопрос о признании противоречащими федеральному законодательству и признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда п.п. 1, 6 и 8 ст. 11, п. 2 ст. 12, п. 1, п. 2 ст. 22, п. 2 ст. 23 Закона Ленинградской области "О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области" в части, касающейся федеральных органов государственной власти.

Представитель Законодательного собрания Ленинградской области требований прокурора не признал, просит в удовлетворении заявления отказать. Обращает внимание на федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В письменных возражениях на заявление указывается, что оспариваемые пункты областного закона необходимо условно разделить на две области регулируемых правоотношений: одна - гарантии обеспечения депутатской деятельности, вторая - гарантии трудовой деятельности депутата Законодательного собрания Ленинградской области.

По первой группе заявленных требований необходимо отметить, что областным законом N 62-оз не регулируется деятельность федеральных органов государственной власти, а лишь регламентируется порядок (процедура) ответа на запрос депутата Законодательного собрания Ленинградской области.

Вместе с тем депутатский запрос является элементом реализации части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Необходимо отметить, что в соответствии с частью 4 статьи 11 областного закона N 62-оз решение о признании обращения депутатским запросом оформляется постановлением Законодательного собрания Ленинградской области. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-фз "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательное собрание принимает постановления только в пределах своей компетенции. Депутатский запрос - это обращение депутата Законодательного собрания к органу государственного управления или должностному лицу с требованием о предоставлении информации и разъяснении по вопросам, относящимся к компетенции Законодательного собрания Ленинградской области. Депутатский запрос так же является формой осуществления парламентского контроля. К компетенции Законодательного собрания в соответствии с п. 5 части 1 статьи 29 Устава Ленинградской области относится осуществление контроля за соблюдением и исполнением областных законов. Ст. 11 областного закона не противоречит федеральному законодательству и соответствует общепринятому пониманию такого правового института, как "депутатский запрос". Аналогичный порядок внесения и рассмотрения депутатского запроса установлен и в других субъектах Российской Федерации.

По второй группе следует отметить, что указанные нормы областного закона устанавливают трудовые гарантии осуществления депутатом Законодательного собрания Ленинградской области своей деятельности. Таким образом, данные общественные отношения регулируются не только и не столько трудовым законодательством, сколько нормами и принципами конституционного права.

Трудовые гарантии призваны обеспечить беспристрастность и независимость депутата при защите интересов избирателей.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и тех принципов, которые относятся к установлению статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, включая права, обязанности, гарантии, ответственность и ограничения в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий согласно п. "н" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Именно поэтому гарантии депутатской деятельности устанавливаются уставом и законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал бы вопросы статуса депутата законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и поэтому часть 1 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" позволяет установить для депутата указанные гарантии. Аналогичные трудовые гарантии установлены в большинстве субъектов Российской Федерации.

Представитель Губернатора Ленинградской области требований прокурора не признал, просит в удовлетворении заявления отказать. В возражениях на заявление отмечено, что в заявлении прокурора не указано, какому федеральному закону или иному нормативному правовому акту противоречат п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 22 и п. 2 ст. 23 областного закона.

Срок рассмотрения депутатского запроса в п. 6 ст. 11 областного закона установлен в пределах полномочий законодательного собрания, поскольку нормами федерального закона вопрос о сроке рассмотрения запросов депутата не урегулирован. П. 8 ст. 11 областного закона только предусматривает возможность приглашения руководителя, подписавшего ответ на депутатский запрос, но не возлагает обязанностей на федеральные органы государственной власти. П. 2 ст. 12 вопрос о сроке рассмотрения предложений и заявлений, нормами федерального закона сроки не установлены и субъект Российской Федерации вправе принять закон, устанавливающий срок и порядок рассмотрения предложений и замечаний депутатов. Оспариваемые нормы п. 2 ст. 26 и ст. 27 областного закона приняты в рамках ст. 11 федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и устанавливают условия осуществления депутатом депутатской деятельности.

Исследовав материалы дела, доводы прокурора и представителей Законодательного собрания Ленинградской области, проанализировав оспариваемые нормы Закона Ленинградской области и действующее федеральное законодательство, оценив представленные доказательства в их совокупности суд приходит к следующему.

В заявлении заместителя прокурора Ленинградской области исчерпывающе сформулированы предмет и основания заявления с использованием ссылок на текст конкретных судебных решений, с приобщением к заявлению копии экспертного заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области выводы которого подтверждены в судебном заседании допрошенным в качестве свидетеля специалиста Управления Министерства юстиции Ивановой Е.С.

Представленные сторонами тексты судебных прецедентов использованы сторонами для формулирования высказанной правовой позиции по делу, но выводы принятого решения основываются на действующем федеральном законодательстве.

В соответствии с требованиями п. "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законодательные или иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с требованиями ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Согласно ст. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон о статусе депутатов законодательных (представительных органов) субъектов Федерации, имеющий в этом качестве самостоятельный предмет регулирования не принят.

При таком положении субъект Российской Федерации вправе принять закон и осуществить собственное правовое регулирование статуса депутата субъекта Российской Федерации, что соответствует требованиям подпункта 1 пункта 1 статьи 29 Устава Ленинградской области.

Вместе с тем в принятом законе Ленинградской области п. 1 ст. 11, п. 6 ст. 11, п. 8 ст. 11, п. 2 ст. 12 пункты 1 и 2 ст. 22 и п. 2 ст. 23 приняты за пределами полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в части, касающейся федеральных органов государственной власти, что следует из следующих положений.

П. 1 ст. 11 областного закона предусматривает направление депутатского запроса в территориальные органы федеральных органов государственной власти.

П. 6 ст. 11 областного закона предусматривает обязанности руководителя органа, которому адресован депутатский запрос, дать ответ в установленный срок в письменном виде.

П. 8 ст. 11 областного закона устанавливает порядок приглашения руководителя на заседание Законодательного собрания Ленинградской области.

П. 2 ст. 12 областного закона устанавливает обязанность рассмотрения предложений и замечаний депутатов Законодательного собрания Ленинградской области.

П. 1 ст. 22 областного закона устанавливает право требования депутата незамедлительного устранения нарушений законодательства.

П. 2 ст. 22 областного закона устанавливает обязанности руководителей органов по требованию депутата незамедлительно принять меры для устранения нарушения, привлечения виновных к ответственности с последующим информированием депутата.

Указанные положения в их взаимосвязи с положениями п. 1 ст. 11 областного закона о направлении депутатского запроса в территориальные органы федеральных органов власти позволяют сделать вывод об установлении законом Ленинградской области прав и обязанностей в сфере деятельности федеральных органов власти на территории Ленинградской области.

В соответствии с п.п. "е" п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" принципом деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.