ПРАВИТЕЛЬСТВО САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 22 февраля 2017 года N 107-р

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2017 - 2019 ГОДЫ

В целях дальнейшего совершенствования и развития системы инициативного бюджетирования в Сахалинской области, обеспечения координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления Сахалинской области, граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, других заинтересованных организаций:

1. Утвердить Программу развития инициативного бюджетирования в Сахалинской области на 2017 - 2019 годы (далее - Программа) (прилагается).

2. Министерству финансов Сахалинской области в срок до 1 марта 2017 года разработать и представить в установленном порядке в Правительство Сахалинской области проект распоряжения Правительства Сахалинской области об утверждении Плана основных мероприятий по реализации Программы.

3. Органам исполнительной власти Сахалинской области руководствоваться положениями Программы при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.

4. Рекомендовать органам местного самоуправления руководствоваться положениями Программы в целях развития системы инициативного бюджетирования в муниципальных образованиях Сахалинской области.

Председатель Правительства
Сахалинской области
В.Г.Щербина


Утверждена
распоряжением
Правительства Сахалинской области
от 22.02.2017 N 107-р

ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2017 - 2019 ГОДЫ

1. ВВЕДЕНИЕ

 1.1. Общие положения

Инициативное бюджетирование является одним из важнейших общественно-государственных механизмов в системе управления общественными финансами, важнейшим элементом устойчивости бюджета Сахалинской области и повышения эффективности бюджетных расходов.

Для наилучшего внедрения концепции инициативного бюджетирования в муниципальных образованиях необходимы готовность органов местного самоуправления к использованию возможностей инициативного бюджетирования, доступность и полнота информации о местных бюджетах, вовлеченность граждан в бюджетный процесс в муниципалитете и ответственность обеих сторон за принимаемые решения.

Настоящая Программа определяет основные направления формирования и развития системы инициативного бюджетирования в Сахалинской области, ее правового и организационного обеспечения.

 1.2. Основные понятия и определения

В настоящей Программе применяются следующие основные понятия и определения:

- инициативное бюджетирование - форма участия жителей в решении вопросов местного значения посредством определения направлений расходования бюджетных средств;

- участники проектов инициативного бюджетирования - граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица, общественные организации, осуществляющие свою деятельность на территории муниципального образования;

- инициативная группа - группа граждан, самоорганизованная на основе общности интересов, выносящая на обсуждение инициативный проект в интересах местного сообщества. В случае одобрения проекта собранием (сходом) граждан, инициативная группа несет перед собранием (сходом) ответственность за подготовку заявки и реализацию инициативного проекта, в том числе за расходование средств и контроль качества осуществляемых работ;

- проект инициативного бюджетирования - общественно значимый проект, разработанный инициативной группой, направленный на решение вопросов местного значения, выбранных населением;

- субсидия на реализацию проекта инициативного бюджетирования - выделение средств из бюджета на реализацию отобранных жителями проектов муниципального уровня. Как правило, предусматривает софинансирование проектов муниципалитетами, заинтересованными гражданами и юридическими лицами;

- согласительная комиссия - муниципальная комиссия по согласованию проектов инициативных групп граждан, действующая на постоянной основе и включающая инициаторов отобранных проектов на временной основе;

- областная конкурсная комиссия инициативного бюджетирования (далее - областная комиссия) - коллегиальный орган, созданный для проведения конкурсного отбора проектов инициативного бюджетирования на областном уровне;

- городское население - жители, постоянно проживающие в населенных пунктах, отнесенных административно-территориальным делением, установленным в Сахалинской области, к городам и поселкам городского типа;

- сельские населенные пункты - населенные пункты, отнесенные административно-территориальным делением, установленным в Сахалинской области, независимо от количества проживающих в них граждан, к селам;

- сельское население - жители, постоянно проживающие во всей совокупности сельских населенных пунктов Сахалинской области.

2. АНАЛИЗ ИСХОДНОГО СОСТОЯНИЯ ПРОБЛЕМЫ

 2.1. Оценка существующего положения с развитием инициативного бюджетирования в Российской Федерации

Положения действующего законодательства Российской Федерации, определяющие правовые основы участия граждан и общественных организаций в бюджетном процессе, являются неотъемлемой частью правовой системы Российской Федерации.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип прозрачности (открытости), определение которого содержится в статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В развитии данного принципа в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязательными для муниципальных образований являются публичные слушания по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении.

Именно публичность процедур, связанных с принятием решений на основных этапах бюджетного процесса, призвана обеспечить права граждан на их участие в управлении общественными финансами.

Однако открытость бюджетной информации в настоящее время является необходимым, но недостаточным условием для ее понимания гражданами. Обилие публикуемых цифр не дает возможности оценить каких результатов достигают органы власти при расходовании бюджетных средств, как могут меняться бюджетные параметры, и насколько эффективно тратятся средства налогоплательщиков. Изменить ситуацию можно путем вовлечения граждан в бюджетный процесс.

В настоящее время проведение бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях является прерогативой исполнительной и отчасти законодательной власти. Влияние граждан на бюджетный процесс ограничивается публичными слушаниями бюджета, которые зачастую не предоставляют возможностей для взаимодействия власти и общества. Это происходит в основном из-за отсутствия доступной и понятной всем гражданам информации о бюджетном процессе и убежденности граждан в невозможности влиять на бюджетную политику.

Отсутствие заинтересованности граждан и адекватной обратной связи между властью и населением - основная характеристика сложившейся ситуации. Эта ситуация порождает отчужденность и недоверие граждан по отношению к бюджетной политике, проводимой региональными и муниципальными властями, что приводит к росту напряженности в регионе или отдельно взятом муниципалитете. Для улучшения ситуации в Российской Федерации активно внедряется практика инициативного бюджетирования.

Инициативное бюджетирование - это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов.

На основе зарубежных практик и первых проектов инициативного бюджетирования в России можно выделить две основные формы вовлечения граждан в бюджетный процесс для решения вопросов местного значения: экстра-бюджетирование (в том числе проекты "Народный бюджет" или "Народная инициатива"), партисипаторное бюджетирование.

Экстра-бюджетирование - это форма инициативного бюджетирования, предполагающая софинансирование из различных источников отобранных с помощью согласительных процедур проектов.

Основной концепт проектов экстра-бюджетирования заключается в проведении общих собраний жителей муниципального образования, в ходе которого определяется наиболее приоритетная местная проблема, а также форма участия населения в ее решении, включая обязательное софинансирование. После дальнейшего определения способа сбора средств формируется инициативная группа на основе добровольного желания, которая совместно с администрацией готовит конкурсную заявку и сопроводительную документацию. После прохождения установленных процедур наступает этап непосредственной реализации проекта.

Примером экстра-бюджетирования является тульский проект "Народный бюджет", который стартовал в Тульской области в 2011 году и был направлен на решение первоочередных проблем сельских территорий с привлечением средств граждан и организаций.

С 2013 года в проекте "Народный бюджет" принимают участие не только сельское, но и городское население, а также ряд городских округов Тульской области.

Финансирование проекта осуществляется за счет средств бюджета Тульской области, местных бюджетов, населения муниципальных образований Тульской области, юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей в рамках действующего законодательства Российской Федерации.

Отбор объектов для реализации проекта в каждом муниципальном образовании проходит на собраниях жителей.

Органы местного самоуправления Тульской области участвуют в выборе проектов совместно с инициативными группами жителей, избранных на собраниях территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья или общественных организаций.

Механизм реализации проекта основан на скоординированных действиях участников в соответствии с постановлением Правительства Тульской области от 01.10.2013 N 521 "Об утверждении Положения о проекте "Народный бюджет в Тульской области".

Проекты-победители определяются по результатам областного конкурса, при этом балльная система оценки гарантирует объективность принимаемых конкурсной комиссией решений. Бюджетные деньги выделяются областью только при условии софинансирования проекта со стороны населения, муниципального образования, физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Средства бюджета Тульской области на реализацию проекта предоставляются в форме субсидий муниципальным образованиям Тульской области.

Отбор непосредственных исполнителей (поставщиков, подрядчиков) по мероприятиям проекта осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Общая стоимость всех проектов, участвовавших в "Народном бюджете" в 2014 году, составила 616 миллионов рублей. Софинансирование от муниципалитетов составило порядка 121 миллионов рублей, со стороны населения - 72 миллиона рублей, со стороны физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - около 45 миллионов рублей, из бюджета Тульской области - 377 миллионов рублей.

С 2015 года подача заявок на участие в проекте "Народный бюджет" осуществляется только через специальный сайт (www.openregion71.ru), за счет чего все этапы реализации программы стали более прозрачными, поскольку одним из критериев отбора является количество голосов на сайте в поддержку того или иного проекта.

Партисипаторное бюджетирование - это участие граждан в распределении бюджетных средств на местном уровне, которое заключается в расширении рамок участия населения муниципалитетов в бюджетном процессе путем созыва специальных комиссий, состоящих из представителей населения и органов управления и занимающихся распределением выделенных из бюджета денежных средств.

Такая процедура в последние двадцать лет успешно применяется в Европе, Латинской Америке и США, и по мнению экспертов Всемирного банка помогает по-новому выстроить публичное обсуждение городских проблем и повысить уровень активности горожан. Другими словами, граждане получают возможность не только высказать свое мнение о бюджете города, но и решить, как распределить его часть, а также познакомиться с тонкостями и трудностями этой работы.

По сути это альтернативная форма участия горожан в процессе обсуждения и принятия городского бюджета, в рамках которой граждане получают возможность самостоятельно определить расходы части бюджета на будущий год.

Основные этапы проекта партисипаторного бюджетирования разделены на два блока - административный (работа бюджетной комиссии и рабочей группы по реализации проекта) и бюджетный (этап прохождения инициатив жителей по бюджетному процессу). Процесс партисипаторного бюджетирования не меняет бюджетный процесс сам по себе, а встраивается в уже существующие процедуры. Более того, процесс партисипаторного бюджетирования предполагает осуществление ряда второстепенных задач, таких как повышение финансовой грамотности населения, обучение граждан основам городского планирования, повышение уровня доверия к органам власти.

Эксперименты, связанные с привлечением граждан к формированию части бюджета в России, начались в 2013 году в Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область).

Проект Центра "Res Publica" Европейского университета в Санкт-Петербурге при поддержке А.Л.Кудрина реализовывался в 2013 г. в г. Череповце Вологодской области и г. Сосновом Бору Ленинградской области, в 2014 г. присоединилась Кировская область.

В основу методики положена апробированная практика партисипаторного бюджетирования, реализованная в 1989 году в Перту-Алегри. В таких проектах граждане не финансируют проект, но участвуют в распределении части местных бюджетов и тесно взаимодействуют с местными администрациями в течение бюджетного цикла.

Механизм предполагает распределение специально выделенной части бюджета или внешних привлеченных средств комиссией, состоящей из граждан и представителей муниципалитета. Горожане в ходе проекта могут выдвигать бюджетные инициативы развития различных сфер жизни города. Обсуждение инициатив давно вышло за рамки бюджетных комиссий и приобрело характер общегородского обсуждения с активным вовлечением средств массовой информации, в том числе интернет-ресурсов. Так, например, в г. Череповце участников проекта удалось погрузить в процесс формирования "Стратегии развития города до 2022 года", тем самым предоставив возможность членам комиссии понять основные направления развития города, существующие проблемы. В 2014 году череповецкий городской проект "Народный бюджет" получил дальнейшее развитие - в городе стала внедряться программа "Народный бюджет-ТОС".

Партисипаторное бюджетирование в России реализуется в полном соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Муниципалитет как распорядитель бюджетных средств имеет право формировать структуру расходов местного бюджета по своему усмотрению.

Пунктом 1 ст. 3 Закона N 131-ФЗ декларируется участие граждан в местном самоуправлении, в том числе через формы прямого волеизъявления. Одной из таких форм является партисипаторное бюджетирование.

Оценки эффективности применения партисипаторного бюджетирования базируются в основном на измерении количественных параметров участия граждан при учете тех статей расходов муниципальных бюджетов, к которым они имеют доступ. Так в докладе Всемирного банка по классическому примеру введения партисипаторного бюджетирования - Порту Аллегри в Бразилии - рост участников процесса ПБ за 10 лет (с 1990 года по 1999 год) оценивается в 40 раз (40000 человек в 1999 году, процент бюджетных средств, распределяемых с использованием процедур ПБ, составил 21%). Это дало возможность провести водопровод к домам, открыть новые школы, увеличить средства, выделяемые на здравоохранение и образование, до 40% общего бюджета города.

Опыт внедрения модели партисипаторного бюджетирования в российских муниципалитетах позволил сделать следующий важный вывод, что партисипаторное бюджетирование станет важным элементом муниципального управления, если будет:

а) ежегодным - ключевая характеристика подобных же процессов в Европе - их постоянность. Комиссии партисипаторного бюджетирования собираются там каждый год, и ротация их состава - обязательное требование, чтобы каждый горожанин по-прежнему имел возможность быть выбранным. Вместе с тем, никто не запрещает обмениваться опытом с членами комиссий предыдущих лет;

б) популярным - необходимо, чтобы проекты затрагивали интересы как можно большего числа горожан. Это понимают и члены комиссии, ощущая свою ответственность и раз за разом отвергая частные предложения;

в) сохранять доверие участников и граждан. Для этого необходимо, чтобы проекты первого этапа были выполнены в срок и в полном объеме.

Среди плюсов для муниципального управления и бюджетного процесса в администрации отдельно взятого города можно отметить в экономическом плане - повышение эффективности управления частью бюджетных средств. Расходование бюджетных средств идет под контролем бюджетной комиссии, таким образом исключается коррупционная составляющая на этапе составления проекта бюджета. В политическом плане - при принятии непопулярных бюджетных решений горожане вовлекаются в диалог, и таким образом снимается часть социального напряжения. Партисипаторное бюджетирование позволяет вовлечь жителей в обсуждение и решение тех городских проблем, от которых зависит качество жизни всех горожан. В управленческом плане - повышение качества управленческих решений в администрации, мотивация и повышение квалификации жителей - участников процесса (потенциальных депутатов), создание методики вовлечения горожан в процесс принятия решений, организация разумного давления на чиновников для повышения качества их работы.

Для горожан и заинтересованных лиц партисипаторное бюджетирование стало принципиально иным каналом связи с администрацией города, действующим на постоянной основе, поскольку оно предполагает, что комиссия горожан собирается ежегодно.

Также можно говорить о повышении бюджетной, административной грамотности через лекции, личные встречи с представителями администрации, обязательные письменные ответы на обращения членов комиссии. Это позволяет горожанам прояснить для себя логику, которой чиновники руководствуются при принятии решений, соответственно они получают возможность влиять на этот процесс и корректировать его.