САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 1 октября 2010 года Дело N 3-209/10


[По делу о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части с момента принятия Закон Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", а также Закон Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга"]

__________________________________________

Определением Верховного Суда РФ от 17.11.2010 N 78-Г10-27 решение оставлено без изменения.

_______________________________________________     

Санкт-Петербургский городской суд в составе: судьи Сухаревой С.И., с участием прокурора Соловьевой В.В., при секретаре Пензеник М.Ю., рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ковалева А.А., Малышевой Е.Г., Муратова В.Я., Покровской О.Л. и Романовской Н.В. об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

Ковалев А.А., Малышева Е.Г., Муратов В.Я., Покровская О.Л., Романовская Н.В. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия Закон Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" в части слов "...территория в границах земельного участка по ул.Гастелло, д.7" в приложении N 1 (раздел "Зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных за пределами зон охраны объектов культурного наследия исторически сложившихся центральных районов Санкт-Петербурга", подраздел "Московский район Санкт-Петербурга. Московский пр.", а также Закон Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части обозначения локального увеличения высоты N 209 до 100 метров в приложении N 4 (л.д.3-13, 52-54, 66-67), ссылаясь на то, что оспариваемый ими Закон Санкт-Петербурга N 820-7 в том виде, в котором он был принят, в нарушение положений ст.34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 N 73-ФЗ, не прошел согласование Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультурой), что является нарушением прав заявителей на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности, прав на участие в культурной жизни, на защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, прав на сохранность объектов культурного наследия, закрепленные в Конституции РФ (ст.42, 44), ст.2 ГсК РФ, ст.3 ФЗ "Об охране окружающей среды", преамбуле и ст.6, 7, 34 Закона об объектах культурного наследия. Земельный участок по ул.Гастелло, д.7 находится между Московским проспектом и Чесменским дворцом, и, при таких обстоятельствах, здание высотой 100 метров перекроет охраняемые визуальные направления.

Заявители Малышева Е.Г., Муратов В.Я., Покровская О.Л., Романовская Н.В. и представители заявителей явились в судебное заседание, свое заявление с учетом дополнений поддержали.

Представители Губернатора Санкт-Петербурга Филин Г.Г., действующий на основании полной доверенности от 30.08.2010 N 07-125/738, и Водовозов С.В., действующий на основании полной доверенности от 22.01.2010 N 07-125/98, явились в судебное заседание, против удовлетворения заявленных требований возражали по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д.115-117, и дополнения к отзыву приобщены в настоящем судебном заседании), пояснив, что представленный в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проект закона Санкт-Петербурга, одобренный постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11.11.2008 N 1397 имеет согласование Росохранкультуры (письма от 27.06.2005 N 62/1/4/5285, от 15.12.2006 N 4/12116, от 22.10.2008 N 05-4-274 и от 26.11.2008 N 05-4-537), положительное заключение историко-культурной экспертизы, выполненной действительным членом Российской академии архитектуры и строительных наук Славиной Т.А. 2005 г.; положительное заключение рабочей группы секции "Исторические поселения" Федерального научно-методического совета по охране и сохранению культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; согласование Санкт-Петербургского городского отделения Всероссийской общественной организации "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры" (письмо от 24.06.2005 N 45-с); положительное заключение научно-исследовательского института теории архитектуры и градостроительства Российской академии архитектуры и строительных наук от 28.08.2006. Таким образом, ссылка заявителей на нарушения статей 28, 30, 31, 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", а также пункта 13 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315, является несостоятельной.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецова Т.А., действующая по полной доверенности от 30.03.2010 N 584-юр, явилась в судебное заседание, против удовлетворения заявленных требований возражала по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д.97-102), пояснив, что пакет документов, необходимый для принятия оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, был представлен в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в полном объеме, содержал положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы.

Представители Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) Кочешев С.П., действующей по полной доверенности от 21.12.2009 N 25 и Суренкова М.В., действующая по полной доверенности от 14.01.2010 N 2, явились в судебное заседание, поддержали заявленные требования, указав, что Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (КГИОП) сопроводительным письмом от 09.10.2008 N 7/1832 направлен экземпляр карт (схем) являющихся графической частью проекта Закона Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия" проект зон охраны объектов культурного наследия, расположенных в Санкт-Петербурге, на рассмотрение в Росохранкультуру. Данный экземпляр был согласован с Росохранкультурой письмом от 22 октября 2008 года N 05-4-274. В представленных на рассмотрение материалах была предусмотрена возможность строительства на указанном земельном участке с ограничением по высоте внутриквартальной застройки до 40 метров. В принятом Законе Санкт-Петербурга N 820-7 изменены зоны охраны объектов культурного наследия, в том числе их границы, режимы использования земель в этих зонах в части высотного регулирования. Внесение таких изменение возможно только после разработки нового проекта зон охраны объектов культурного наследия, который подлежал согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Такой проект на согласование в Росохранкультуру не поступал. Письмо Росохранкультуры от 26.11.2008, на которое сослались представители Губернатора Санкт-Петербурга как на согласование указанных изменений с Росохранкультурой, таковым не является, поскольку данное письмо является ответом на обращение ЗАО "Петровский строитель", в котором указано, что корректировка зон охраны объектов культурного наследия не предусмотрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".

Выслушав стороны, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Соловьевой В.В., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению в полном объеме, суд считает, что требования заявителей подлежат удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.

Согласно преамбуле, пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; правовое регулирование в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В силу статьи 6, статей 33-39 этого же Федерального закона под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

К числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия относится и установление зоны охраны объектов культурного наследия.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающей хозяйственную деятельность и запрещающей строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающей строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (статья 34).

В соответствии с Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2008 года* N 315 на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охраняемая зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом. На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующей орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия границы зон охраны объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

_______________

* Вероятно, ошибка оригинала. Следует читать: "от 26 апреля 2008 года". - Примечание изготовителя базы данных.

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга приняты Законы Санкт-Петербурга: от 19.01.2009 N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" и от 16.02.2009 N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Статьей 1 Закона Санкт-Петербурга N 820-7 (графическая часть приложения N 1 "Границы зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга с описанием указанных границ", лист 71) утверждены границы охранной зоны (далее - ОЗ 1) этого объекта культурного наследия. В границах охранной зоны находится зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности (далее - ЗРЗ 2-2), а также отображена граница территории самого объекта.

В текстовой части данного приложения N 1 "Описание границ зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", в разделе "Зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных за пределами зон охраны объектов культурного наследия исторически сложившихся центральных районов Санкт-Петербурга" (подраздел "Московский район Санкт-Петербурга. Московский пр."), содержится описание охранной зоны (ОЗ 1) Чесменского дворца с флигелями, а также описание зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ 2-2), расположенной внутри границы этой зоны ОЗ 1, а именно: "... территория в границах земельной участка по ул.Гастелло, д.7".

Законом Санкт-Петербурга N 29-10 (приложение 4 "Схема границ действия предельных параметров разрешенного строительства, реконструкция объектов капитального строительства в части предельной высоты зданий и сооружений", лист 147) на территории, в пределах которой расположена зона ОЗ 1 объекта культурного наследия федерального значения "Чесменский дворец с флигелями", установлено локальное увеличение высоты N 209 высотой 100 метров, в границах земельного участка по ул.Гастелло, д.7.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 N 527 Чесменский дворец с флигелями, расположенный в непосредственной близости от земельного участка по адресу: ул.Гастелло, д.7, является объектом культурного наследия федерального значения.

Ранее земельный участок ул.Гастелло, д.7 находился в Объединенной зоне регулирования застройки 2 категории, границы которой утверждены решением Исполкома Ленинградского городского Совета от 30.12.88 N 1045.

При разработке проекта Закона Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" в первоначальной редакции данная территория (ул.Гастелло, д.7) была отнесена к охранной зоне Чесменского дворца с флигелями.

В 2008 году по инициативе ЗАО "Петровский строитель", являющегося представителем собственника земельного участка по ул.Гастелло, д.7 ООО "ЛК Ликострой", выполнен градостроительный анализ высотных характеристик многофункционального комплекса, предполагаемого к строительству на рассматриваемом участке.

С учетом результатов указанных исследований в проект вышеупомянутого закона внесены изменения в части исключения рассматриваемого участка из границ охранной зоны и его включения в границы зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности.

Заявители основывали свою позицию на том, что оспариваемый ими Закон Санкт-Петербурга в том виде, в котором он был принят, не прошел согласование Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультурой).

Представители Губернатора Санкт-Петербурга ссылались на, что действующее законодательство не предусматривает повторного согласования проекта закона, и полагали, что такое согласование возможно только при внесении изменений в уже принятый закон, а также указали на то, что Росохранкультурой было согласовано отнесение участка по ул.Гастелло, д.7 к зоне ЗРЗ 2-2, в подтверждение ссылались на исследования, проведенные по инициативе застройщика, а также на письмо Росохранкультуры от 26.11.2008 N 05-4-537.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга подтвердила в судебном заседании, что для утверждения в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга поступил тот вариант проекта закона, который был принят и который оспаривается заявителями в настоящем процессе.

Представители Росохранкультуры опровергли в судебном заседании утверждения представителей Губернатора Санкт-Петербурга о согласовании оспариваемого закона в указанной части Росохранкультурой, пояснив, что проект закона, в том виде, в котором он принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, Росохранкультурой согласован не был. Экземпляр согласованного Росохранкультурой проекта оспариваемого закона находится на хранении в Росохранкультуре, и на участке ул.Гастелло, д.7 имеется ограничение по высоте внутриквартальной застройки до 40 метров, к зоне застройки ЗРЗ-2-2 данный участок не отнесен.

В ходе настоящего судебного заседания представители Росохранкультуры подтвердили, что проект поступает на утверждение в прошитом и пронумерованном виде и, если это будет необходимо, то при внесении каких-либо изменений Росохранкультуре на согласование должен поступить новый вариант проекта в виде единого полного документа.

В силу п.2 ст.34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в пределах охранной зоны устанавливается режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной среды объекта культурного наследия.

В соответствии со ст.ст.28, 30, 31, 34 упомянутого Федерального закона, п.п.13-16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 N 315, основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия и режимов использования земель в границах данных зон является наличие положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы по проекту зон охраны объекта культурного наследия, организованной соответствующим органом охраны памятников, и согласования Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультурой).

Пунктом 28 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 N 315, установлено, что изменение зон охраны объекта культурного наследия, их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон осуществляется исключительно путем разработки нового проекта зон охраны.

В том проекте, экземпляр которого хранится в Росохранкультуре, и который был согласован Росохранкультурой, на участке ул.Гастелло, д.7 был установлен режим ОЗ-1, который запрещал строительство новых зданий, объектов инженерно-транспортной структуры, за исключением работ по регенерации историко-градостроительной среды объекта культурного наследия в соответствии с условиями режима, кроме того, было установлено ограничение по высоте до 40 метров (л.д.270-281).

По материалам разработанного первоначального проекта зон охраны объектов культурного наследия ООО "Архитектурная мастерская Т.А.Славиной" выполнена историко-культурная экспертиза, по результатам которой сделан вывод о соответствии названного проекта требованиям государственной охраны памятников. 20.05.2008 заключение данной экспертизы согласовано Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры.

22.10.2008 письмом за N 05-4-274 такой проект зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Санкт-Петербурга, согласован Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия.

В ходе рассмотрения дела установлено, что Закон Санкт-Петербурга N 820-7 в оспариваемой части в отношении изменения зоны участка ул.Гастелло, д.7 с ОЗ-1 на ЗРЗ-2, разрешающей новое строительство и изменений ограничений по высоте застройки со ссылкой на то, что высота здания определяется в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, согласно которым для данной территории установлена предельная высота застройки 100 метров, при этом, в соответствии с п.4.3 главы 1 раздела 2 приложения 2 Закона Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия..." на территории ЗРЗ 2 предельные параметры высоты определяются в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга и при условии сохранения панорам и видов исторического центра Санкт-Петербурга, то есть, при необходимости допускается дальнейшее отклонение от установленной предельной высоты в 100 м, на согласование в Росохранкультуру не поступал.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что в данном случае была нарушена процедура согласования проекта закона, предусмотренная Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (ст.34 ФЗ).

Доводы представителей Губернатора Санкт-Петербурга о том, что действующее законодательство не предусматривает повторного согласования проекта закона не могут быть приняты во внимание, поскольку проект закона был изменен и соответственно новый проект требовал новое согласование, в противном случае, отсутствие согласования при внесении таких существенных изменений в согласованный ранее проект приведет к утрате правового значения процедуры согласования с Росохранкультурой.

Ссылка представителей Губернатора Санкт-Петербурга на проведенные по заказу застройщика ЗАО "Петровский строитель" исследования, в которых сделан вывод о возможности изменения режима для исследуемого участка ул.Гастелло, д.7 с ОЗ-1 на ЗРЗ 2-2, а также на письмо Росохранкультуры от 26.11.2008 N 05-4-537, также не может быть принята во внимание по следующем основаниям: