3-19/2011 от 14 апреля 2011

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 14 апреля 2011 года Дело N 3-19/2011

[По делу о признании недействующим в части областного закона Ленинградской области от 23 декабря 2010 года N 84-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов"]

___________________________________________________________________

Определением Верховного Суда РФ от 29.06.2011 N 33-Г11-17 решение оставлено без изменения.

____________________________________________________________________

Ленинградский областной суд в составе: председательствующего судьи Шадриной Е.В., при секретаре Носове Д.Ф., с участием прокурора Астапенко С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части областного закона Ленинградской области от 23 декабря 2010 года N 84-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов", установил:

23 декабря 2010 года законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон Ленинградской области N 84-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов", который 23 декабря 2010 года подписан губернатором Ленинградской области, официально опубликован в бюллетене "Вестник правительства Ленинградской области", N 102 от 27 декабря 2010 года, и вступил в силу с 1 января 2011 года.

В настоящее время областной закон действует в редакции областного закона Ленинградской области от 24 февраля 2011 года N 9-оз, опубликованного в газете "Вести", N 35 от 26 февраля 2011 года.

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацев 28, 32 части 3, абзаца 2 части 5 статьи 11 областного закона Ленинградской области от 23 декабря 2010 года N 84-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов", приложений 55, 59, 63, 105, 109 к указанному областному закону, ссылаясь на их противоречие федеральному законодательству.

В обоснование заявления указал, что абзац 28 части 3 статьи 11 областного закона, приложения 55, 105 к областному закону не соответствуют статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые допускают наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только при условии одновременного предоставления финансовых ресурсов на эти цели. Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации подлежат распределению между муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных муниципальных услуг, и с учетом объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях. Утвержденная в приложении 105 к областному закону формула распределения субвенций бюджетам муниципальных образований на осуществление отдельного государственного полномочия Ленинградской области по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, не отражает фактическую нуждаемость данной категории граждан в жилье, поскольку расчетное количество приобретаемых в 2011 году жилых помещений поставлено в зависимость не от количества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, нуждающихся в жилых помещениях, а от общего объема субвенций бюджетам муниципальных образований, предусмотренных на эти цели областным законом, то есть размер субвенций конкретному муниципальному образованию на указанные цели определен без учета фактической потребности муниципальных образований в финансировании для осуществления переданного отдельного государственного полномочия.

Абзац 32 части 3 статьи 11 областного закона, приложения 59, 109 к областному закону противоречат части 1 статьи 85, части 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 3 статьи 52.2 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", предусматривающими, что исполнению муниципальными образованиями расходных обязательств субъекта Российской Федерации предшествует процедура передачи государственных полномочий субъекта Российской Федерации. Однако государственные полномочия по выплате компенсации части платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в установленном законодательством порядке органам местного самоуправления на территории Ленинградской области соответствующим законом области о наделении отдельными государственными полномочиями Ленинградской области не передавались.

Абзац 2 части 5 статьи 11 областного закона, приложение 63 к областному закону противоречат статьям 85, 139, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьям 29, 31 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", пунктам 13, 13.1, 14, 14.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым обеспечение питанием обучающихся в общеобразовательных учреждениях не относится к вопросам местного значения, может осуществляться органами местного самоуправления исключительно за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации при условии передачи данного государственного полномочия в установленном порядке. Между тем, в Ленинградской области закон о передаче органам местного самоуправления государственного полномочия по обеспечению питанием обучающихся в общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории Ленинградской области, не принимался.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Астапенко А.С. требования заявления (с учетом уточнения на л.д.55-60) поддержал и просил их удовлетворить.

Представитель законодательного собрания Ленинградской области О и представитель губернатора Ленинградской области Я, не возражая относительно требований прокурора об оспаривании абзаца 32 части 3 статьи 11 областного закона Ленинградской области от 23 декабря 2010 года N 84-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов" и приложений 59, 109 к областному закону, в удовлетворении заявления прокурора в части требований о признании недействующими абзаца 28 части 3, абзаца 2 части 5 статьи 11 областного закона и приложений 55, 105, 63 к областному закону просили отказать.

Ссылаясь на доводы, приведенные в письменных возражениях (л.д.27-30, 46-47), дополнительно указали, что объем субвенций бюджетам муниципальных образований на осуществление отдельного государственного полномочия Ленинградской области по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, утвержден в приложении 20 к областному закону, которое прокурором не оспаривается. Областной закон регулирует отношения между участниками бюджетного процесса, а потому может проверяться на соответствие только правовым нормам бюджетного законодательства Российской Федерации, которые не содержат требований о распределении субвенций бюджетам муниципальных образований с учетом фактической нуждаемости в жилье детей-сирот и с учетом фактической потребности в финансировании.

В соответствии с пунктом 6.1 части 1 статьи 29 и пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" предоставление питания обучающимся является вопросом местного значения, в связи с чем субсидирование субъектом Российской Федерации расходов по предоставлению питания обучающимся, предусмотренное абзацем 2 части 5 статьи 11 областного закона и приложением 63 к нему, осуществлено Ленинградской областью в соответствии со статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации и федеральному законодательству не противоречит.

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Астапенко С.А., представителя законодательного собрания Ленинградской области О, представителя губернатора Ленинградской области Я, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора Ленинградской области подлежащим удовлетворению в части признания недействующими абзаца 32 части 3, абзаца 2 части 5 статьи 11 областного закона Ленинградской области от 23 декабря 2010 года N 84-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов" и приложений 59, 109, 63 к тому же областному закону, и не подлежащим удовлетворению в части требований о признании недействующим абзаца 28 части 3 статьи 11 областного закона Ленинградской области от 23 декабря 2010 года N 84-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов", приложений 55, 105 к указанному областному закону по следующим основаниям.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что бюджетное законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

В силу части 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

Утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации, установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации отнесено статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации.

Статьей 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующего бюджета.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства определяются как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В соответствии с абзацем 5 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Использование при распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается.

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

Согласно статье 10.3 областного закона Ленинградской области от 26 сентября 2002 года N 36-оз "О бюджетном процессе в Ленинградской области" субвенции местным бюджетам из областного бюджета распределяются между муниципальными образованиями, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия в соответствии с единым для каждого вида субвенций порядком, утвержденным областным законом об областном бюджете на очередной финансовый год, пропорционально численности соответствующих потребителей бюджетных услуг (населения, отдельных групп населения, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, и др.) с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объема выплат).

Использование при распределении субвенций бюджетам муниципальных образований показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов не допускается.

Распределение субвенций местным бюджетам из областного бюджета утверждается областным законом об областном бюджете на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенций.

В статье 11 областного закона Ленинградской области от 23 декабря 2010 года N 84-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов" разрешены вопросы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Ленинградской области.

В части 1 статьи 11 областного закона утверждены на 2011 год формы и объемы межбюджетных трансфертов местным бюджетам в соответствии с приложением 20, на 2012 и 2013 годы в соответствии с приложением 21.

В частности, в приложении 20 к областному бюджету утвержден объем субвенций на обеспечение жилыми помещениями детей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, в размере 50935000 рублей.

Абзацем 28 части 3 статьи 11 областного закона утверждено распределение субвенций бюджетам муниципальных образований на 2011 год на осуществление отдельного государственного полномочия Ленинградской области по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, с распределением согласно приложению 55 в соответствии с Порядком, утвержденным согласно приложению 105.

В приложении 55 к областному закону утверждены субвенции для каждого бюджета 18 муниципальных образований Ленинградской области на осуществление отдельного государственного полномочия Ленинградской области по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, на 2011 год.

Приложением 105 к областному закону утвержден порядок распределения субвенции бюджетам муниципальных образований на осуществление отдельного государственного полномочия Ленинградской области по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Данным Порядком предусмотрено, что распределение субвенций бюджетам муниципальных образований на осуществление указанного отдельного государственного полномочия Ленинградской области осуществляется по формуле:

где:

- размер субвенции бюджету i-го муниципального образования;

- средняя цена на рынке жилья в i-м муниципальном образовании стоимости одного квадратного метра общей площади жилья, принятая для расчета субвенций;

- норматив общей площади жилого помещения, равный 33 квадратным метрам для одиноко проживающего гражданина;

- расчетное количество приобретаемых в 2011 году жилых помещений для детей-сирот, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения;