ПРАВИТЕЛЬСТВО ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 01 сентября 2011 года N 22-пп
Об утверждении Концепции совершенствования правового положения государственных учреждений Тверской области и плана-графика мероприятий по изменению типа государственных учреждений Тверской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации Тверской области
г. Тверь
Тверской области
В целях реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" Правительство Тверской области постановляет:
1. Утвердить Концепцию совершенствования правового положения государственных учреждений Тверской области (приложение 1).
2. Утвердить план-график мероприятий по изменению типа государственных учреждений Тверской области (приложение 2).
3. Признать утратившими силу:
а) постановление Администрации Тверской области от 30.06.2008 N 191-па "Об утверждении плана-графика работ по созданию пилотных автономных учреждений Тверской области путем изменения типа государственных учреждений Тверской области";
4. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Тверской области учитывать положения Концепции совершенствования правового положения государственных учреждений Тверской области при разработке и реализации мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений.
5. Настоящее постановление вступает в силу со дня подписания, распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2011, и подлежит официальному опубликованию.
Губернатор области А.В.Шевелев
Приложение 1 к постановлению Правительства
Тверской области
от 01.09.2011 N 22-пп
Концепция совершенствования правового положения государственных учреждений Тверской области
Настоящая Концепция определяет основные задачи и направления деятельности областных исполнительных органов государственной власти Тверской области (далее - органы исполнительной власти) по совершенствованию правового положения государственных учреждений Тверской области (далее – учреждения), в том числе особенности регулирования деятельности учреждений разных типов, включая государственные казенные учреждения Тверской области (далее – казенные учреждения), государственные бюджетные учреждения Тверской области (далее – бюджетные учреждения) и государственные автономные учреждения Тверской области (далее – автономные учреждения).
Раздел I Характеристика существующей сети государственных учреждений Тверской области
В настоящее время сеть государственных учреждений Тверской области включает более 410 учреждений. Наибольшую долю среди них занимают учреждения образования и социальной защиты населения.
В Тверской области начиная с 2008 года проводилась работа по совершенствованию управления бюджетной сетью. Подготовительный этап был пройден в рамках реализации Концепции реформирования региональных финансов Тверской области на 2008-2009 годы. В результате в Тверской области удалось создать базовые инструменты для принятия мер по повышению эффективности работы бюджетной сети, в частности: утвердить процедуры работы с перечнями государственных услуг и стандартами государственных услуг, разработать и утвердить стандарты качества оказания услуг, урегулировать процедуру работы с государственными заданиями, сформировать правовые основы для создания и организации работы государственных автономных учреждений Тверской области.
В связи с принятием Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ), распоряжением Администрации Тверской области от 21.05.2010 N 460-ра утвержден План мероприятий по совершенствованию правового положения государственных учреждений Тверской области. В настоящее время в Тверской области ведется работа по его реализации.
Вместе с тем динамику изменения в бюджетном секторе нельзя признать удовлетворительной. Несмотря на своевременное принятие необходимых процедурных документов, последовательная работа по созданию в Тверской области автономных учреждений за последние годы не была проведена. В отсутствие прямой связи между показателями государственного задания и объемами финансирования не все исполнительные органы государственной власти Тверской области, имеющие подведомственные учреждения, уделяли необходимое внимание работе с государственными заданиями.
По большинству государственных услуг социального блока к настоящему времени имеются наработки по методологии расчета нормативных затрат, однако к составлению областного бюджета Тверской области с учетом нормативных затрат перейти пока не удалось. Такую работу необходимо провести при разработке проекта областного бюджета Тверской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов.
Неравномерностью характеризуется наделение государственных учреждений Тверской области государственным имуществом: не все имущество, которым наделены учреждения, должным образом используется для оказания государственных услуг. Это приводит к недостаточной эффективности бюджетных расходов областного бюджета Тверской области.
Имеют место факты возникновения просроченной кредиторской задолженности, в том числе по ликвидированным государственным учреждениям. В связи с этим необходимо уделять более пристальное внимание повышению качества управления финансово-хозяйственной деятельностью учреждений.
Несмотря на разработку и утверждение стандартов оказания государственных услуг и сложившуюся практику работы с государственными заданиями, сохраняется потребность со стороны населения в повышении качества оказания учреждениями государственных услуг и доступности таких услуг. В связи с этим требуется усилить внимание к показателям качества деятельности учреждений, особенно учреждений социального блока.
В целом в сложившейся ситуации с учетом изменений федерального законодательства представляется необходимым принятие комплекса мер, направленных на совершенствование экономических и административных механизмов управления деятельностью учреждений, повышение эффективности расходов в бюджетной сфере, рост результативности работы учреждений.
Раздел II Задачи совершенствования правового положения учреждений
Потребность совершенствования управления бюджетным сектором выдвигает на первый план необходимость решения следующих задач:
внедрение новых механизмов финансового обеспечения деятельности учреждений, предусмотренных федеральным законодательством, в целях переноса отработанной на уровне исполнительных органов государственной власти Тверской области модели финансирования, ориентированного на результат, на уровень учреждений;
последовательное осуществление сбалансированных шагов по расширению самостоятельности и повышению ответственности учреждений, внедрению адекватных механизмов государственного контроля за деятельностью бюджетных учреждений не только со стороны контрольного и финансового органов, но и со стороны исполнительных органов государственной власти Тверской области, осуществляющих функции и полномочия учредителя (далее - отраслевые органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя);
совершенствование форм и механизмов взаимодействия отраслевых органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя, с учреждениями в новых условиях, в том числе: использование договорных отношений при предоставлении субсидий; инкорпорирование в трудовые отношения элементов персональной ответственности должностных лиц за долгосрочные результаты деятельности; замена бюджетной сметы планом финансово-хозяйственной деятельности с постепенно сокращающейся степенью детализации планирования расходов; переход к применению среднесрочного стимулирования повышения эффективности бюджетных расходов на основе внедрения нормативных затрат; введение новых форматов отчетности о деятельности учреждений; повышение элементов публичности при взаимодействии учреждений с потребителями;
создание стимулов и предпосылок для повышения качества и доступности государственных услуг, оказываемых учреждениями, в том числе внедрение в государственном секторе лучшей практики работы организаций негосударственного сектора и создание основ для конкуренции за потребителя среди учреждений, оказывающих государственные услуги с наиболее высоким уровнем доступности и качества;
обеспечение строго поступательного движения на пути совершенствования управления бюджетным сектором, сопровождение развития постоянным мониторингом ситуации и разъяснительной работой с представителями органов исполнительной власти, учреждений и потребителями государственных услуг по вопросам текущего состояния бюджетного сектора и предполагаемых в нем изменений.
Раздел III Особенности регулирования деятельности учреждений различных типов
Основным принципом совершенствования организации бюджетного сектора в Тверской области является направленность на повышение эффективности его функционирования, в том числе на основе:
рационализации количества и масштабов деятельности учреждений (например, путем вертикальной централизации с созданием соответствующих учреждений на уровне районов либо на межрайонном уровне) с целью снижения совокупных затрат на администрирование, повышения гибкости и профессионализма в деятельности учреждений при оказании государственных услуг, обеспечения законности и эффективности управления бюджетной сетью;
выбора отвечающего текущей ситуации типа учреждения - казенное, бюджетное либо автономное и (при необходимости) оперативного изменения типа учреждения для достижения оптимального соотношения возможностей и ответственности учреждения, обеспечения оказания услуг наиболее высокого качества.
В рамках реализации положений Федерального закона N 83-ФЗ регулирование деятельности учреждений различных типов необходимо основывать на следующих подходах.
Подраздел I. Подходы к регулированию деятельности казенных учреждений
Определение состава учреждений, которым следует функционировать в качестве казенных, должно основываться на правовых и экономико-управленческих критериях. На этой основе к казенным следует относить учреждения, выполняющие функции исполнительных органов государственной власти, а также:
учреждения, обладающие недостаточным кадровым потенциалом;
учреждения, объем финансирования которых недостаточно гибко зависит от объема оказываемых ими услуг (выполняемых работ) в силу специфики оказываемых ими услуг (выполняемых работ).
Также возможно использование в качестве критериев определения состава казенных учреждений иных факторов, свидетельствующих о целесообразности развития некоммерческой организации в качестве казенного учреждения.
В Тверской области к настоящему времени приняты решения о целесообразности создания в качестве казенных 57 государственных учреждений Тверской области. В отношении них мероприятия по созданию казенных учреждений необходимо завершить до 1 декабря 2011 года.
В дальнейшем путем изменения типа в казенные учреждения планируется переводить государственные автономные учреждения или бюджетные учреждения, продемонстрировавшие неспособность к организации работы в качестве учреждений соответствующего типа, в том числе в связи с систематическим образованием просроченной кредиторской задолженности, нарушением требований к управлению государственным имуществом Тверской области, нарушением порядка расходования бюджетных средств, невыполнением государственного задания.
Принятие решения по указанным выше причинам об изменении типа бюджетного учреждения или автономного учреждения на казенное учреждение должно сопровождаться мерами по укреплению кадрового потенциала учреждения. Альтернативной мерой созданию казенного учреждения при выявлении подобных нарушений может стать принятие кадровых решений в отношении руководства соответствующих учреждений.
Допускается и обратный процесс: изменение типа казенных учреждений на бюджетные и автономные, в случае если правовые либо экономико-управленческие причины их функционирования в качестве казенных утратят свое значение. Инициатива по изменению типа казенного учреждения на учреждение другого типа может исходить, в том числе, и от трудового коллектива.
Подраздел II. Подходы к регулированию деятельности бюджетных учреждений
Бюджетные учреждения должны стать преимущественной формой организации деятельности государственных учреждений Тверской области. В соответствии с законом Тверской области от 29.11.2010 N 101-ЗО "Об особенностях правового положения государственных бюджетных и казенных учреждений Тверской области в переходный период" большинство бюджетных учреждений Тверской области в полном объеме перейдет на новые принципы финансирования путем предоставления субсидий в соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - субсидии) начиная с 1 января 2012 года.
В 2011 году положения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации применительно к получателю бюджетных средств, распространяются на бюджетные учреждения, в отношении которых не принято в установленном порядке решение о предоставлении им субсидий.
При этом в 2011 году целесообразно отработать процедуры организации деятельности бюджетных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется в "пилотном" режиме путем предоставления субсидий. В этих целях в четвертом квартале 2011 года исполнительные органы государственной власти Тверской области, имеющие большую сеть подведомственных учреждений, должны обеспечить перевод в установленном порядке отдельных учреждений на финансовое обеспечение путем предоставления субсидий с 1 октября 2011 года.
В соответствии с требованиями статьи 5 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", после изменения формы финансового обеспечения и исключения из числа участников бюджетного процесса бюджетные учреждения будут заключать гражданско-правовые договора при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд государственных учреждений.
При организации работы бюджетных учреждений необходимо учитывать, что независимо от сроков перевода данных учреждений на получение субсидий ряд норм федерального законодательства на данные учреждения распространяется уже с 01.01.2011 (включая нормы об ограничении ответственности публичного правового образования по обязательствам бюджетных учреждений, о содержании трудовых договоров, о необходимости утверждения перечней недвижимого и особо ценного движимого имущества). В соответствии с пунктом 2 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ указанные нормы не распространяются на учреждения, включенные в установленном порядке в перечни казенных учреждений, подлежащих созданию путем изменения типа существующих государственных учреждений Тверской области.
Исполнительные органы государственной власти Тверской области должны в полном объеме обеспечить реализацию действующих в отношении бюджетных учреждений норм федерального законодательства, для чего своевременно принимать необходимые правовые акты и проводить разъяснительную работу с подведомственными учреждениями. Необходимо не допускать возникновения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения по причинам, связанным с недостатками финансового планирования в областных исполнительных органах государственной власти.
Подраздел III. Подходы к регулированию деятельности автономных учреждений
В связи с тем, что после принятия Федерального закона N 83-ФЗ автономные и бюджетные учреждения по своим правам и обязанностям практически сравнялись, рост числа государственных автономных учреждений Тверской области не рассматривается в качестве приоритетного механизма оптимизации деятельности бюджетного сектора. Автономные учреждения планируется создавать и поддерживать в тех сферах, где их деятельность допускается федеральным законодательством, в случаях если в конкретной сфере удастся выявить преимущества деятельности учреждения в статусе автономного. Предложения по созданию автономного учреждения могут исходить, в том числе, от трудового коллектива бюджетного или казенного учреждения.
Аргументами в пользу осуществления деятельности учреждения в статусе автономного могут выступать:
возможность использования бoльших свобод в текущем управлении финансово-хозяйственной деятельностью учреждения;
целесообразность участия учреждения в уставном капитале других юридических лиц;
потребность в дополнительном общественном контроле за деятельностью учреждения со стороны наблюдательного совета учреждения;
высокий кадровый потенциал учреждения;
наличие программы развития учреждения, утвержденной в порядке, установленном отраслевым органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
С учетом требований Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" наблюдательными советами автономных учреждений до 31.03.2012 должны быть приняты правовые акты, регламентирующие порядок закупки товаров, работ, услуг автономными учреждениями (положения о закупке).
Раздел IV Основные направления совершенствования правового положения учреждений
Основными направлениями совершенствования правового положения учреждений в рамках настоящей Концепции являются:
повышение эффективности управления государственным имуществом Тверской области;
оптимизация состава государственных услуг;
совершенствование применения государственных заданий;
внедрение нормативных механизмов планирования бюджетного финансирования текущей деятельности учреждений;
повышение публичной открытости деятельности учреждений;
внедрение новых механизмов экономического планирования деятельности учреждений в планах финансово-хозяйственной деятельности;
внедрение социально ответственных и экономически целесообразных моделей оказания учреждениями платных услуг;
проведение обоснованной кадровой политики.
