ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 19 мая 2014 года N 857-р
[Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, плана мероприятий по реализации Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом ]
1. Утвердить прилагаемые:
Концепцию развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом;
2. Федеральным органам исполнительной власти обеспечить выполнение плана, утвержденного настоящим распоряжением.
3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении своей деятельности руководствоваться положениями Концепции и плана, утвержденных настоящим распоряжением.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Д.Медведев
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 19 мая 2014 года N 857-р
Концепция развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом
I. Общие положения
Перевозки пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении призваны удовлетворить одну из базовых, первоочередных потребностей граждан Российской Федерации в свободе передвижения. Устойчивое и качественное осуществление перевозок обеспечивает трудовую миграцию населения, способствует развитию рынка труда и оказывает положительный мультипликативный эффект на экономику страны.
Пригородное железнодорожное сообщение является более экологичным и безопасным, чем автомобильное. Объем выбросов углекислого газа на железнодорожном транспорте в расчете на пассажиро-километр примерно в 1,7 раза ниже, чем на автомобильном транспорте. Аварийность в железнодорожном сообщении многократно ниже, чем на автомобильном транспорте.
Пригородный железнодорожный транспорт пользуется широкой поддержкой общественного мнения. Свыше 84 процентов населения отрицательно относится к возможности замены пригородных электропоездов другими видами сообщения.
II. Цель настоящей Концепции
Целью настоящей Концепции является определение ключевых принципов организации, регулирования и финансирования деятельности комплекса пригородных пассажирских перевозок, позволяющих обеспечить потребности населения в качественном пригородном сообщении и создать условия для устойчивого развития этого сегмента отрасли железнодорожного транспорта.
Основными стратегическими целями развития комплекса пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом для государства являются:
повышение качества услуг пригородного пассажирского сообщения;
обеспечение необходимого уровня доступности пригородных перевозок для населения страны при заданных параметрах качества и безопасности;
повышение экономической эффективности отрасли и оптимизация потребности в государственной финансовой поддержке;
привлечение в отрасль долгосрочных инвестиций, осуществляемых за счет средств внебюджетных источников.
Для достижения указанных стратегических целей необходимо:
создать предсказуемые условия для всех участников рынка с целью повышения устойчивости функционирования отрасли;
создать стимулы для повышения эффективности деятельности участников рынка;
повысить полномочия и ответственность субъектов Российской Федерации и перевозчиков при организации и выполнении пригородных перевозок;
создать устойчивые механизмы межрегионального взаимодействия;
создать условия для привлечения в отрасль инвестиций, осуществляемых за счет внебюджетных источников, обеспечивающих наращивание, обновление и модернизацию производственных фондов пригородного пассажирского комплекса и внедрение инновационных транспортных технологий.
III. Реализация Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте в сфере пригородного сообщения
В результате реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 года N 384 "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте", деятельность пригородного пассажирского комплекса в Российской Федерации претерпела следующие изменения:
перевозочная деятельность отделена от предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, функционируют 27 пригородных пассажирских компаний, в уставных капиталах которых участвуют 26 субъектов Российской Федерации и одно муниципальное образование;
осуществляется формирование нормативной базы по тарифному регулированию в сфере перевозок пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении;
осуществляется привлечение инвестиций за счет средств внебюджетных источников в пригородное железнодорожное сообщение повышенной комфортности, в том числе в капитал пригородных компаний-перевозчиков и мощности по выполнению капитальных ремонтов подвижного состава.
В условиях системы государственного регулирования и недостаточности средств, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, деятельность созданных пригородных компаний является стабильно убыточной.
Для улучшения финансового положения пригородных компаний Правительством Российской Федерации принято временное решение о снижении платы за услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования на 99 процентов на 2011-2013 годы.
При этом отсутствуют системные решения по целому ряду параметров функционирования пригородного пассажирского комплекса, в том числе:
по долгосрочной стратегии и форме участия государства в развитии пригородного железнодорожного сообщения;
по системе нормативно-правового регулирования отношений между субъектами рынка пригородных перевозок (субъект Российской Федерации, перевозчик, пассажир, владелец инфраструктуры, федеральные органы исполнительной власти);
по эффективной схеме организации конкуренции на рынке перевозки пассажиров в пригородном сообщении;
по обеспечению стимулов для повышения качества пригородного пассажирского сообщения и эффективности деятельности перевозчиков, а также для сокращения убыточности пригородных пассажирских перевозок;
по оптимальному распределению имущественных активов пригородного пассажирского комплекса;
по механизму гарантированного обеспечения компенсации потерь в доходах пригородных компаний, возникающих вследствие государственного регулирования тарифов, в том числе от перевозки льготных категорий граждан;
по механизмам инвестирования в развитие инфраструктуры и обновление подвижного состава.
В результате пригородное железнодорожное сообщение не реализует имеющиеся резервы для более эффективного выполнения своих социальных и народно-хозяйственных функций, демонстрируя:
сокращение доли пригородного железнодорожного сообщения в структуре перевозок населения;
медленное повышение качества перевозок пригородным железнодорожным транспортом;
опережающий рост тарифов в пригородном железнодорожном сообщении в сравнении с ростом реальных располагаемых доходов населения;
недостаточный рост операционной эффективности и нарастание задолженности перевозчиков.
IV. Оценка состояния и развития пригородного железнодорожного сообщения
Пригородное железнодорожное сообщение в Российской Федерации имеет следующие технологические, организационные и экономические особенности:
значительная часть маршрутов проходит по территории нескольких субъектов Российской Федерации с разным уровнем жизни населения, параметрами регионального заказа и уровнем бюджетной обеспеченности;
пригородные перевозки характеризуются различной дальностью и неравномерным пассажиропотоком;
перевозки в пригородном сообщении осуществляются при невысокой скорости, что обусловлено совместным использованием железнодорожной инфраструктуры с другими видами железнодорожного сообщения;
локальный масштаб работы железнодорожных пригородных компаний затрудняет организацию эффективной конкуренции между ними при наличии высокой конкуренции со стороны автомобильного транспорта;
деятельность большинства перевозчиков является глубоко убыточной;
подвижной состав, локомотивные бригады и ремонтные мощности пригородного комплекса принадлежат открытому акционерному обществу "Российские железные дороги";
нормативная правовая база, регулирующая отношения участников рынка по организации перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не сформирована.
Особенности функционирования отрасли в отсутствие завершенных решений по дальнейшему развитию пригородного железнодорожного сообщения могут привести:
к снижению доступности пригородных перевозок. В настоящее время относительный уровень тарифов на пригородные перевозки как доля цены годового абонемента на транспорт в годовом располагаемом доходе домохозяйств в Российской Федерации составляет от 5,5 процента до 7 процентов, что является одним из самых высоких уровней в мире;
к снижению качества и уровня сервиса. В настоящее время в восприятии пассажиров качество услуг в пригородном железнодорожном сообщении отстает от динамики цен. Пассажиры отмечают проблемы с переполнением вагонов, большими интервалами курсирования поездов, отсутствием удобств и недостаточной комфортабельностью или плохим состоянием подвижного состава, а также высказывают неудовлетворенность системой продаж билетов. Претензии предъявляются к недостаточно развитому уровню взаимодействия и координации с иными видами транспорта (организация интермодальных перевозок).
В 2003-2010 годах в Российской Федерации прослеживалась стабильная тенденция сокращения транспортной работы и пассажирооборота на пригородном железнодорожном транспорте в среднем на 3,5 процента в год. В 2011 году с введением мер государственной поддержки пригородного комплекса количество отправленных пассажиров выросло к 2010 году на 5,6 процента, пассажирооборот - на 4,6 процента. В 2012 году прирост к предыдущему году составил 7,3 и 7,8 процента соответственно.
Принятие предлагаемых в настоящей Концепции мер позволит улучшить ситуацию на рынке пригородных пассажирских перевозок. При этом конкретные решения зависят от особенностей субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации с высокой плотностью пассажиропотока (например, Московский транспортный узел) необходимо существенное повышение уровня сервиса, включая строительство выделенных путей для пригородного пассажирского сообщения на отдельных направлениях, замену подвижного состава на более комфортный и организацию пересадочных узлов для развития интермодальных перевозок. В субъектах Российской Федерации со средней плотностью пассажиропотока (например, Новосибирская область) необходимо повысить уровень сервиса, включая повышение частоты движения на отдельных направлениях, обновление подвижного состава, улучшение инфраструктуры, а также привлечение инвестиций в строительство интермодальных пересадочных узлов. В субъектах Российской Федерации с низкой плотностью пассажиропотока при наличии альтернативных способов сообщения после проведения соответствующего анализа возможно принятие решения о сокращении отдельных направлений пригородного железнодорожного сообщения и перераспределении пассажиропотока в пользу иных видов пригородного сообщения или об отказе от таких направлений и такого перераспределения.
V. Основные принципы организации пригородного железнодорожного сообщения
Для повышения эффективности работы пригородного пассажирского комплекса и достижения поставленных стратегических целей целевая модель организации пригородного железнодорожного сообщения предусматривает:
со стороны федерального центра:
создание рамочных условий функционирования отрасли, включая требования к региональным стратегиям (планам) транспортного обслуживания населения и методические рекомендации по их разработке, стандартные контракты на перевозки, методику определения экономически обоснованного уровня тарифов на пригородные перевозки, механизмы взаимодействия и разрешения спорных ситуаций между участниками рынка, а также требования по мобильности пассажиров в пригородном сообщении и другое;
согласование параметров регионального заказа на пригородные железнодорожные перевозки в части прогнозных объемов пассажирооборота и транспортной работы, в том числе в межрегиональном пригородном сообщении;
разработку требований к минимальному уровню обслуживания и стандарту качества, обязательному для всех перевозчиков, а также осуществление контроля за его соблюдением;
определение тарифа на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;
регулирование отношений перевозчика и пассажира при оплате проезда в целях предупреждения безбилетного проезда, в том числе путем внесения требуемых изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, правила перевозки пассажиров, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом и иные нормативные акты;
поэтапный переход начиная с 2015 года к компенсации в рамках долгосрочного транспортного заказа и соответствующих соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации затрат на инфраструктуру железнодорожного транспорта общего пользования, задействованную при осуществлении пригородных пассажирских перевозок по регулируемым субъектами Российской Федерации тарифам;
финансирование затрат на инфраструктуру железнодорожного транспорта в конкретных регионах деятельности пригородной пассажирской компании при осуществлении перевозки пассажиров в пригородном сообщении по регулируемым субъектом Российской Федерации тарифам, установленным ниже экономически обоснованного уровня, только при условии зафиксированных в региональном бюджете обязательств субъекта Российской Федерации по финансированию деятельности перевозчика в объеме, достаточном для обеспечения выполнения согласованной субъектом Российской Федерации инвестиционной программы (полной компенсации за счет средств регионального бюджета возникающих в результате государственного ценового регулирования потерь в доходах перевозчика);
полную компенсацию перевозчикам стоимости проезда граждан, имеющих право на льготный проезд в пригородном железнодорожном транспорте в соответствии с федеральными нормативными актами, определяемой на основе фактического пассажирооборота и действующих региональных тарифов;
со стороны субъектов Российской Федерации:
разработку и согласование с федеральным центром средне- и долгосрочной (на 5-30 лет) комплексной стратегии (плана) транспортного обслуживания населения на основании прогнозных показателей перевозок в отдельных видах сообщения, целевых параметров доступности, мобильности населения и бюджетных ограничений (включая возможный отказ от пригородного железнодорожного сообщения);
определение параметров регионального заказа на пригородные железнодорожные перевозки и размещение заказа;
согласование перевозчику размера экономически обоснованных затрат и установление экономически обоснованного уровня тарифа, включающего в себя инвестиционную составляющую, размеры которой определяются органом государственного регулирования субъекта Российской Федерации с учетом одобренной субъектом Российской Федерации инвестиционной программы перевозчика;
