Комментарий к Федеральному закону от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"

(постатейный)

ВВЕДЕНИЕ

В период формирования нового российского законодательства, т.е. на рубеже 90-х годов прошлого века, лицензирование отдельных видов деятельности устанавливалось нормативными правовыми актами различной юридической силы - законами, указами, постановлениями. В этой сфере действовало около 150 нормативных актов, принятых только на уровне России. При этом в законодательстве отсутствовали определение лицензирования и общие правовые нормы, регламентирующие этот процесс. Это приводило к недопустимому расширению перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, чрезмерному ужесточению требований к лицензиату, завышению лицензионных сборов, что отрицательно сказывалось на развитии малого бизнеса и экономических реформ в целом.

Частично эти проблемы были решены постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 года N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", которым в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства были утверждены Порядок ведения лицензионной деятельности и Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности.

________________

СЗ РФ. 1995. N 1. Ст.69.

С 1 января 1995 года вступила в силу часть первая ГК РФ, в п.1 ст.49 которой установлено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). В связи с этим в п.19 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что после введения в действие данного Кодекса виды деятельности, подлежащие лицензированию, могут устанавливаться только законом.

________________

Российская газета. 1996. 13 августа. N 152.

Это явилось основанием для разработки законопроекта, который внесен в Государственную Думу Правительством РФ (проекту присвоен N 96019399-2) и который принят в качестве Федерального закона от 25 сентября 1998 года N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон 1998 года о лицензировании). В качестве целей законопроекта в пояснительной записке к нему декларировалось обеспечение единой государственной политики в области лицензирования, установление общих правовых и организационных основ ведения лицензионной деятельности, а также обеспечение тем самым государственного контроля за деятельностью в области лицензирования в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства.

В свою очередь, в целях упорядочения и упрощения порядка лицензирования на территории РФ, определения единого предельного перечня лицензируемых видов деятельности и сокращения числа лицензируемых видов деятельности разработан новый законопроект, который внесен в Государственную Думу также Правительством РФ (проекту присвоен N 76645-3) и который принят в качестве Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон 2001 года о лицензировании) на смену Закона 1998 года о лицензировании. Авторами указанного законопроекта отмечалось, что ключевым условием развития экономики является усиление предпринимательской активности, устранение административных барьеров на пути ведения бизнеса, создание режима максимального благоприятствования для его развития; недостатки, сложившиеся в сфере осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, превратили процесс получения лицензии в один из таких барьеров; лицензирование как одна из важных форм государственного регулирования должно препятствовать вхождению в рынок неподготовленных и недобросовестных хозяйствующих субъектов и призвано служить защите законных интересов граждан, обороне и безопасности государства.

Наконец, Планом мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009-2012 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 года N 691-р "Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации", и Планом мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 годах, утв. распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2009 года N 1862-р, в рамках подготовки предложений по унификации порядка лицензирования видов деятельности, упрощению процедур лицензирования, дальнейшему сокращению перечня лицензируемых видов деятельности была запланирована разработка новой редакции Закона 2001 года о лицензировании.

________________

СЗ РФ. 2009. N 22. Ст.2736.

СЗ РФ. 2009. N 49. Ч.II. Ст.6037.

Такой законопроект разработан с учетом результатов мониторинга влияния мер государственного регулирования, связанных с лицензированием, на развитие предпринимательства, проведенного в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 3 мая 2006 года N 639-р в период с 2006 по 2008 год, выявившего ряд проблем в действующей системе лицензирования. Законопроект внесен в Государственную Думу также Правительством РФ (проекту присвоен N 414451-5) и принят в качестве Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - комментируемый Закон) на смену Закона 2001 года о лицензировании.

________________

СЗ РФ. 2006. N 19. Ст.2143.

В пояснительной записке к указанному законопроекту отмечалось, в частности, следующее:

из-под действия Закона 2001 года о лицензировании выведено лицензирование в 13 сферах деятельности, в которых оно осуществляется в соответствии с иными федеральными законами. Порядок лицензирования конкретных видов деятельности, установленный иными законами, позволяет лицензирующим органам по своему решению не только приостанавливать действие лицензии, но и аннулировать ее. Кроме того, стоимость лицензии в этих случаях во много раз превышает стоимость лицензии, которая предоставляется в соответствии с Законом 2001 года о лицензировании. Увеличение финансовых затрат на получение такой лицензии обусловлено необходимостью соискателем лицензии и лицензиатом оплачивать проведение экспертиз и получение различного рода заключений. Во многих законах отсутствует возможность продления срока действия лицензии, в том случае если продление предусмотрено, то оно проводится в порядке получения лицензии, что также приводит к значительному увеличению финансовых затрат. Практически во всех законах, устанавливающих иной по сравнению с Законом 2001 года о лицензировании порядок лицензирования, отсутствует норма об установлении исчерпывающих перечней лицензионных требований и документов, представляемых соискателями лицензии. В результате лицензирующие органы по своему усмотрению принимают решение о необходимости соблюдения того или иного требования или представления документов, при этом перечни требований и документов могут изменять также по своему усмотрению. Анализ законодательства РФ, регулирующего вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, и практика его применения показали возможность применения единого унифицированного порядка лицензирования;

учитывая специфику осуществления лицензирования видов деятельности в отдельных сферах, в качестве переходного периода проектом Закона сохранены некоторые положения, обеспечивающие более плавный переход к общему порядку лицензирования в таких сферах. В частности, в шести сферах деятельности порядок лицензирования, установленный федеральными законами, регулирующими отношения в биржевой деятельности, страховой деятельности, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельности инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, сохраняется без изменений. Вместе с тем в семи сферах деятельности в отношении осуществления лицензирования в области использования атомной энергии, предоставления услуг связи, телевизионного и радиовещания, частной детективной (сыскной) деятельности и частной охранной деятельности, образовательной деятельности по реализации основных и дополнительных образовательных программ различного уровня и направленности, а также по реализации программ профессиональной подготовки в законах, регулирующих указанные отношения, могут быть установлены особенности лицензирования;

проектом Закона определяются и разграничиваются полномочия органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ в области лицензирования. При этом предусматривается, что полномочия по лицензированию органами исполнительной власти субъектов РФ могут осуществляться только в случае делегирования им в установленном законом порядке полномочий России в этой сфере государственного регулирования;

одним из важных положений проекта Закона является дальнейшее сокращение перечня лицензируемых видов деятельности в связи с наличием иных методов регулирования, в том числе аккредитации, аттестации специалистов, контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов, включая обязательную сертификацию и декларирование соответствия продукции. В частности, предлагается отменить лицензирование следующих видов деятельности с одновременным введением уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности: по изготовлению протезно-ортопедических изделий по заказам граждан, по производству и реализации специального игрового оборудования, по обеспечению авиационной безопасности, по изготовлению и ремонту средств измерений, по экспонированию и коллекционированию оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию, деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), медицинской и фармацевтической деятельности. Лицензирование деятельности по производству и техническому обслуживанию медицинской техники предлагается отменить с момента вступления в силу соответствующих технических регламентов;

проектом Закона предусматривается новое определение наименований многих подлежащих лицензированию видов деятельности, направленное на исключение возможности произвольного толкования составляющих их содержание работ и услуг. Многие самостоятельные виды лицензируемой деятельности объединены по сферам экономической деятельности, в наименовании укрупненных по сферам деятельности видов лицензируемой деятельности указываются составляющие их работы и услуги. Исчерпывающие перечни таких работ и услуг будут устанавливаться в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемых Правительством РФ. Таким образом, при сокращении общего числа лицензируемых видов деятельности расширяется возможность выбора хозяйствующим субъектом конкретных работ и услуг, которые он планирует осуществлять при получении лицензии. Соответственно, сокращаются его издержки, связанные с необходимостью получения нескольких лицензий;

проектом Закона также вводятся нормы, направленные на совершенствование процедур лицензирования. В частности, устанавливается бессрочное действие лицензии, что позволит исключить процедуру продления срока ее действия и, соответственно, снизить финансовые и материальные издержки лицензиатов. При необходимости действие лицензии может быть прекращено по заявлению лицензиата. Лицензии, полученные до вступления в силу Закона, по истечении срока их действия по заявлению лицензиата станут бессрочными;

проектом предусматривается уточнение и дополнение понятийного аппарата. Вводится определение "место осуществления лицензируемого вида деятельности". При отсутствии четкого определения такого объекта в лицензию должны были быть вписаны все объекты, на которых или в которых осуществлялись лицензируемые виды деятельности. Требование о внесении таких объектов в документ, подтверждающий наличие лицензии, и необходимость его переоформления при изменении адресов этих объектов приводили к тому, что в данном документе указывались в том числе здания и сооружения, не принадлежащие лицензиату и на которых (в которых) он только оказывал услуги (например, оказание услуг охраны или транспортных услуг). В целях исключения указанной правовой коллизии проектом Закона предусмотрено, что в лицензию могут быть вписаны только объекты, принадлежащие лицензиату на любом законном основании и имеющие почтовый адрес, а также к ним должны быть установлены лицензионные требования;

в проекте Закона реализуются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части установления особенностей организации и проведения лицензионного контроля. Предметом лицензионного контроля устанавливается определение возможности соблюдения соискателем лицензии лицензионных условий, лицензиатом - соблюдения лицензионных требований. Лицензиат в плановом порядке будет проверяться по истечении одного года со дня принятия решения о выдаче ему лицензии, поскольку именно в первый год велики риски нанесения им ущерба при осуществлении лицензируемого вида деятельности. В дальнейшем лицензиат будет проверяться в обычном порядке - по истечении трех лет со дня окончания последней плановой проверки;

________________

СЗ РФ. 2008. N 52. Ч.I. Ст.6249.

проектом Закона установлен перечень прав и обязанности должностных лиц лицензирующих органов, а также предусмотрено, что в случае несоблюдения своих обязанностей данные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ;

в целях упрощения документооборота при лицензировании проектом Закона предусматривается, что с 1 января 2011 года соискатель лицензии и лицензиат будут вправе направлять в лицензирующий орган заявления и документы для получения и переоформления лицензии, а также получать уведомления и другие документы, направление которых предусмотрено проектом Закона, в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в порядке, установленном Правительством РФ;

с 1 января 2011 года лицензирующий орган должен осуществлять в электронной форме некоторые процедуры лицензирования, например получение заключений федеральных органов исполнительной власти, предоставление которых предусмотрено законодательством РФ, формирование лицензионного дела, реестра лицензий, информационного ресурса по вопросам лицензирования;

в целях своевременного выявления проблем лицензирования проектом Закона предусматривается проведение ежегодного мониторинга эффективности лицензионной деятельности органов государственной власти на основе единых показателей эффективности и методики их расчета;

проект Закона направлен на упорядочение системы лицензирования на территории РФ, исключение возможности применения множества правовых норм, регламентирующих процедуры лицензирования. Принятие Закона позволит сократить масштабы административного влияния на предпринимательскую деятельность, связанного с лицензированием;

дополнительных расходов федерального бюджета, необходимых для реализации предусматриваемых проектом Закона положений, не потребуется.

Глава 1. Общие положения

     

Комментарий к статье 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. В комментируемой статье определено содержание правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом. Иными словами, в этой статье определен предмет регулирования данного Закона, или, как указано в названии статьи, - сфера применения данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями. Как установлено в ч.1 комментируемой статьи, комментируемый Закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. Сфера применения Закона 2001 года о лицензировании была определена в п.1 его ст.1 практически точно так же, но с одним существенным отличием - в указанной норме говорилось о лицензировании только отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным п.1 ст.17 названного Закона. Соответственно, в ч.1 комментируемой статьи говорится о едином унифицированном порядке лицензирования (см. введение).

2-4. Положения ч.2-4 комментируемой статьи определяют изъятия из сфер действия комментируемого Закона. Ранее в п.2 ст.1 Закона 2001 года о лицензировании (здесь и далее в ред. Федерального закона от 8 ноября 2010 года N 293-ФЗ) устанавливалось, что из-под действия названного Закона выведены следующие виды деятельности:

деятельность кредитных организаций;

деятельность, связанная с защитой государственной тайны;

деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

деятельность в области связи;

биржевая деятельность;

деятельность в области таможенного дела;

нотариальная деятельность;

страховая деятельность;

деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг;

осуществление внешнеэкономических операций;

приобретение оружия и патронов к нему;

использование результатов интеллектуальной деятельности лицами, обладающими правами на такое использование в силу федерального закона или договора;

использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации);

использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира;

деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии;

деятельность инвестиционного фонда;

деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами;

деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

частная охранная деятельность;

частная детективная (сыскная) деятельность;

медицинская деятельность, осуществляемая негосударственными медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково".