В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р и в целях определения основных направлений деятельности Правительства области в сфере управления общественными финансами утвердить Программу повышения эффективности управления государственными финансами Саратовской области на период до 2018 года согласно приложению.
Губернатор области
В.В.Радаев
Программа повышения эффективности управления государственными финансами Саратовской области на период до 2018 года
Программа повышения эффективности управления государственными финансами Саратовской области на период до 2018 года (далее - Программа) разработана министерством финансов области совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами области в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах, распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р и определяет основные направления деятельности органов исполнительной власти области в соответствующей сфере на указанный период.
Исходное состояние и необходимость разработки и реализации Программы
Правительство Саратовской области в целях повышения эффективности и качества управления региональными финансами проводит системную работу по реализации на региональном уровне основных направлений современной бюджетной реформы. Этот процесс носит планомерный характер и осуществляется в соответствии с целями и задачами, определенными на федеральном уровне такими директивными документами как бюджетные послания Президента Российской Федерации, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249), Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года N 467-р), Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101 -р), Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р).
Соответствующие преобразования на областном уровне осуществлялись последовательно в рамках Программы реформирования системы управления финансами Саратовской области (утверждена постановлением Саратовской областной Думы от 17 июля 2002 года N 70-2932), областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Саратовской области на 2008-2010 годы" (утверждена Законом Саратовской области от 27 ноября 2008 года N 300-ЗСО), Программы Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов (утверждена распоряжением Правительства Саратовской области от 30 декабря 2010 года N 468-Пр).
В результате их реализации внедрены механизмы контроля качества предоставления гражданам государственных услуг, новые формы их финансового обеспечения, созданы методические основы для реструктуризации бюджетной сети, получившие впоследствии правовое закрепление в Федеральном законе от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и способствующие развитию конкурентной среды на рынке общественных услуг.
В процесс бюджетного планирования были включены новые инструменты управления по результатам: ведомственные целевые программы, механизм досрочного прекращения в случае недостаточной результативности долгосрочных программ. Установлен порядок конкурсного распределения бюджетных ассигнований с учетом эффективности планируемых мероприятий. Введена ежегодная финансовая оценка предоставляемых налоговых льгот.
За счет внедрения принципов управления по результатам, в том числе путем формирования рейтинга на основе оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета, расширения перечня публикуемых сведений об их деятельности в сфере финансов созданы стимулы к более эффективному использованию ими бюджетных средств, повышена заинтересованность органов исполнительной власти области в достижении конечных результатов.
В рамках совершенствования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями области формализована процедура предоставления им финансовой помощи, организован мониторинг качества управления муниципальными финансами.. Дальнейшее развитие получили также системы управления государственной собственностью и государственным долгом области в части создания дополнительных барьеров, препятствующих неэффективному расходованию бюджетных средств.
Начиная с 2013 года осуществляется формирование и утверждение областного бюджета на трехлетний период. Разработана необходимая нормативная правовая база для внедрения в бюджетный процесс государственных программ Саратовской области и перехода на их основе к программной структуре расходов областного бюджета. В соответствии с установленным перечнем разработаны и утверждены государственные программы Саратовской области. В состав материалов к проекту закона об областном бюджете на трехлетний период включаются аналитическое представление программной структуры расходов областного бюджета, а также паспорта государственных программ области (проекты изменений в указанные паспорта).
Проведена оптимизация расходных обязательств области за счет сокращения численности и упорядочения функций органов государственной власти области, усиления принципов адресности и нуждаемости при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.
Для повышения отдачи средств бюджета, направляемых на выплату субсидий сельхозтоваропроизводителям области, усовершенствованы механизмы их предоставления.
С 2008 года в практику осуществления бюджетного процесса внедрено проведение общественного обсуждения проекта областного бюджета и отчета о его исполнении на публичных слушаниях.
В целях обеспечения большей открытости и прозрачности бюджетной системы Саратовской области запущен портал "Открытый бюджет Саратовской области", в рубрике "Бюджет для граждан" публикуются бюджетные данные в доступной для широкого круга заинтересованных пользователей форме.
Обеспечена доступность для внешних пользователей информации о деятельности государственных и муниципальных учреждений области (плановые и фактические показатели деятельности, бухгалтерская отчетность и т.д.) на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях () в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Процессы реформирования общественных финансов в области осуществляются в тесном взаимодействии органов государственной власти области с органами местного самоуправления. Соответствующие преобразования проводятся на муниципальном уровне.
В продолжение работы, осуществлявшейся в рамках указанных программ Правительства Саратовской области, реализуется план мероприятий по оздоровлению государственных финансов Саратовской области, утвержденный постановлением Правительства области от 29 декабря 2012 года N 846-П.
В ходе проведенного в 2014 году Счетной палатой Российской Федерации совместно со Счетной палатой Саратовской области контрольного мероприятия "Аудит эффективности долговой политики, проводимой Саратовской областью, и анализ ее влияния на исполнение бюджета и социально-экономическое развитие региона" результативность реализации региональной программы повышения эффективности бюджетных расходов оценена по максимальному баллу.
По оценке Министерства финансов Российской Федерации Саратовская область входит в число регионов с надлежащим качеством управления региональными финансами.
Вместе с тем при наличии очевидных положительных результатов в области эффективного управления общественными финансами в регионе сохраняется ряд проблем, характерных в целом для бюджетной системы Российской Федерации и требующих принятия дополнительных мер по совершенствованию и повышению эффективности деятельности бюджетной сферы и государственного сектора экономики. Среди них наиболее актуальными для Саратовской области являются:
слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, неопределенность соотношения различных программно-целевых инструментов;
ограниченность практики долгосрочного бюджетного планирования;
высокий уровень дефицита областного бюджета и долговых обязательств, ограничивающих возможности по реализации приоритетных направлений социально-экономического развития;
недостаточная эффективность мер по оптимизации бюджетных расходов, низкая мотивация органов исполнительной власти области к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов, увеличению налогового потенциала области;
отсутствие ответственности за качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов области, программ, инвестиционных проектов, которым оказываются меры государственной поддержки;
недостаточная ориентация системы государственного финансового контроля на оценку эффективности бюджетных расходов.
Цели и задачи Программы
Система целей и задач социально-экономического развития региона на среднесрочную перспективу, в том числе в сфере общественных финансов, определена Стратегией социально-экономического развития Саратовской области до 2025 года (утверждена постановлением Правительства Саратовской области от 18 июля 2012 года N 420-П) и Программой социально-экономического развития Саратовской области до 2015 года (утверждена Законом Саратовской области от 23 июля 2012 года N 110-ЗСО). В соответствии с указанными документами достижение установленных целей будет осуществляться за счет модернизации реального сектора экономики области, отраслей социальной сферы, государственного управления. Бюджетная политика области будет ориентирована на содействие обеспечению финансовой стабильности, создание условий для оптимизации расходных обязательств и повышения результативности бюджетных расходов. Ключевым направлением бюджетной реформы определен переход к новой системе организации бюджетного процесса и государственного управления, предполагающей концентрацию финансовых ресурсов на решении поставленных задач социально-экономического развития, исходя из четкого определения приоритетов и целей использования бюджетных средств.
Целью настоящей Программы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования средств областного бюджета при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития Саратовской области.
Для достижения цели Программы необходимо обеспечить решение следующих задач:
обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы области;
проведение эффективной политики в области доходов;
реализация государственной долговой политики;
совершенствование программно-целевых методов управления бюджетным процессом;
оптимизация расходных обязательств области; повышение эффективности оказания государственных услуг; повышение эффективности расходов в сфере государственных закупок; повышение качества финансового менеджмента в органах государственной власти области и областных государственных учреждениях; повышение эффективности бюджетных инвестиций; повышение эффективности межбюджетного регулирования; обеспечение открытости и прозрачности государственных финансов.
Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы области
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы создает базовые условия для сохранения макроэкономической стабильности в регионе, достижения экономического роста, улучшения инвестиционного климата. Дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств предъявляет необходимость перехода к программно-целевому бюджетному планированию на основе государственных программ области.
В качестве инструмента синхронизации на долгосрочную перспективу целей и задач реализуемых государственных программ области с их финансовым обеспечением предусматривается использовать разработку долгосрочной бюджетной стратегии Саратовской области (долгосрочного бюджетного прогноза).
Указанный подход позволит на долгосрочную перспективу проанализировать вызовы и возможности бюджета, оценить объемы средств, требуемых для достижения стратегических целей социально-экономического развития, повысить качество бюджетного планирования и своевременно принимать меры по обеспечению долгосрочной сбалансированности доходов и расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. В целом совершенствование бюджетного планирования будет основываться на повышении надежности прогнозов социально-экономического развития и реалистичности (консервативности) оценок, положенных в основу бюджетного планирования как на долгосрочный, так и на среднесрочный периоды.
Развитие долгосрочного бюджетного планирования в регионе планируется осуществлять с учетом соответствующих изменений, вносимых в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также исходя из положений долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, разработка которой предусмотрена государственной программой Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 320.
Необходимым условием для разработки долгосрочной бюджетной стратегии Саратовской области будет являться разработка долгосрочного прогноза социально-экономического развития Саратовской области на соответствующий период с учетом сценарных условий и требований к порядку его разработки, определяемых на федеральном уровне. Приоритеты бюджетной политики на среднесрочный период будут определяться в рамках разработки и утверждения основных направлений бюджетной политики Саратовской области на очередной финансовый год и плановый период.
Предполагается, что долгосрочная бюджетная стратегия Саратовской области будет представлять собой документ, включающий долгосрочный (на срок не менее 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы
Саратовской области, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Саратовской области с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Саратовской области в долгосрочном периоде. Предусматривается осуществлять ежегодную корректировку долгосрочной бюджетной стратегии Саратовской области при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы области будет способствовать реализация планов мероприятий по повышению налоговых и неналоговых доходов, сокращению недоимки по уплате налогов в консолидированный бюджет Саратовской области, по снижению долговой нагрузки на областной бюджет Саратовской области на период 2012-2016 годов, по сокращению просроченной кредиторской задолженности консолидированного бюджета Саратовской области (утверждены постановлением Правительства области от 29 марта 2011 года N 165-П), а также указанного плана по оздоровлению государственных финансов Саратовской области.
Проведение эффективной политики в области доходов
Важным элементом повышения эффективности управления государственными финансами является политика в области доходов. В предшествующие годы достигнуты определенные результаты как в сфере стимулирования роста доходной базы, так и в части администрирования доходов областного бюджета.
В целях стимулирования инвестиционной деятельности, создания благоприятного инвестиционного климата на территории области установлены налоговые льготы организациям, осуществившим капитальные вложения в расположенные на территории области основные средства в соответствии с приоритетными направлениями развития экономики области. Сумма предоставленных организациям-инвесторам льгот составила в 2011 году 240 млн рублей, в 2012 году - 391,1 млн рублей, в 2013 году - 546,7 млн рублей. По итогам 2014 года инвестиционные льготы оцениваются в сумме 556,6 млн рублей. На предприятиях-инвесторах создано в 2012 году 1548 новых рабочих мест, в 2013 году - 477, в 2014 году - 1874. В 2013 году ими уплачено в консолидированный бюджет области 3,5 млрд рублей налогов (175 процентов к 2012 году), в 2014 году - 4,8 млрд рублей (137 процентов к 2013 году).
Установленные для сельскохозяйственных товаропроизводителей области льготы по налогу на имущество организаций являются дополнительным инструментом государственной поддержки развития сельского хозяйства в зоне рискованного земледелия, к которой относится Саратовская область. Их сумма в 2011 году составила 31,4 млн рублей, в 2012 году - 57,6 млн рублей, в 2013 году они увеличились до 76,8 млн рублей.
В среднесрочной перспективе одним из основных направлений повышения эффективности управления доходов остается оптимизация налоговых льгот на основании оценки их бюджетной и (или) социальной эффективности, проводимой в соответствии с Законом Саратовской области от 28 июля 2009 года N 91-ЗСО "О предоставлении налоговых льгот на территории Саратовской области", в порядке, утвержденном постановлением Правительства Саратовской области от 11 августа 2009 года N 351-П. Установление новых налоговых льгот должно осуществляться в увязке с целевыми индикаторами развития экономики области и на определенный период времени.
Процесс оптимизации налоговых льгот затрудняется несовершенством методологической базы и недостаточной открытостью налоговой отчетности.
До настоящего времени при планировании и оценке эффективности бюджетных расходов, связанных с отдельными секторами экономики, не принимается во внимание объем предоставленных налоговых льгот, так называемых "налоговых расходов", к примеру, налоговые льготы инвесторам не учитываются при оценке бюджетных расходов инвестиционного характера. Вместе с тем они оказывают существенное влияние на показатели сбалансированности бюджета, уменьшая возможность по финансированию прочих обязательств.
Представляется целесообразным реализовать следующие меры, позволяющие обеспечить интеграцию налоговой политики области (в части предоставления налоговых льгот) с общими направлениями повышения эффективности использования бюджетных средств:
актуализация перечня налоговых льгот по результатам оценки их эффективности, принятие решения о введении новых налоговых льгот (продлении действующих) на основе предварительного анализа их влияния на финансово-экономическое состояние субъектов предпринимательской деятельности;
установление ограничения действия льготы во времени;
создание системы учета и анализа налоговых льгот в качестве "налоговых расходов" бюджета;
агрегирование предоставляемых налоговых льгот с объемами государственной поддержки секторов экономики по другим каналам бюджетного финансирования при планировании бюджетных расходов и оценке их результативности (включение в государственные программы области наряду с прямым бюджетным субсидированием).
Результатом реализации указанных мер станет повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств, в том числе в виде недополученных налогов.
Значимым направлением развития налогового потенциала области является совершенствование нормативного регулирования в сфере налогообложения субъектов малого бизнеса.
В целях поддержки субъектов малого бизнеса, осуществляющих деятельность в обрабатывающих производствах, строительстве, производстве товаров и услуг для детей, инновационной деятельности, Законом Саратовской области от 13 ноября 2012 года N 166-ЗСО "Об установлении дифференцированных налоговых ставок при применении упрощенной системы налогообложения для отдельных категорий налогоплательщиков на территории Саратовской области" установлены пониженные ставки налога, что должно способствовать расширению "неторгового" сектора региональной экономики. В настоящее время около двух третей малых предприятий области работают в торговле, общественном питании, сфере услуг.
В соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством, принят Закон Саратовской области от 13 ноября 2012 года N 167-ЗСО "О введении на территории Саратовской области патентной системы налогообложения" и с 1 января 2015 года дифференцирован по группам муниципальных образований области установленный размер потенциально возможного к получению годового дохода. Это позволило снизить налоговую нагрузку на предпринимателей в зависимости от уровня социально-экономического развития муниципальных образований области, на территории которых они осуществляют предпринимательскую деятельность, и повысить привлекательность указанного специального налогового режима.