Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год

В этом году исполнилось 20 лет со дня принятия Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" - первого в истории России правового акта, ставшего законодательной основой для нового уникального института государственной защиты прав и свобод человека. С его принятием началась новая эпоха во взаимодействии государства и гражданского общества, изменилось отношение к правозащитному сообществу, возник принципиально иной диалог между гражданином и властью. Глава государства еще из одного независимого источника стал получать информацию о соблюдении прав человека и гражданина во всех сферах общественно-политической и социально-экономической жизни страны, о самочувствии общества в целом.

За время существования института удалось восстановить права множества граждан, внести свою лепту в правовое просвещение и борьбу с правовым нигилизмом, в укрепление авторитета России на международной арене, совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина.

Количество обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (далее также - Уполномоченный) за 20 лет выросло почти в 10 раз. А это означает, что люди поверили в институт и видят, что Уполномоченный действительно может помочь им в решении острых жизненных проблем, поскольку новая государственная система защиты прав человека - это тот инструмент, который позволяет, с одной стороны, "держать руку на пульсе" с самыми отдаленными регионами и осуществлять постоянный мониторинг соблюдения прав и свобод граждан, с другой - не забывая о помощи в решении сиюминутных проблем людей, сообщать об их нуждах высшим органам государственной власти страны, протянуть руку помощи и защитить человека там, где ему труднее всего: в суде, прокуратуре, полиции, в местах принудительного содержания.

Зрелость и эффективность института Уполномоченного была признана и международным сообществом. В декабре 2014 года Бюро Международного координационного комитета национальных правозащитных институтов подтвердило в отношении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации высший аккредитационный статус "А" на период с 2014 по 2019 год.

Особую роль в укреплении правового каркаса системы государственной защиты прав сыграли инициированные Президентом Российской Федерации изменения в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", принятые в 2015 году, благодаря которым Уполномоченный получил дополнительные возможности для защиты прав и свобод граждан, нарушенных решениями или действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также для обеспечения единства и согласованности правозащитной деятельности уполномоченных. Подчеркивая востребованность и зрелость института уполномоченных, Президент Российской Федерации В.В.Путин отметил: "...институт уполномоченных по правам человека состоялся... Он нужен, он востребован обществом. Именно здесь люди находят поддержку в защите своих социальных, трудовых, жилищных, экономических и политических прав".

За 20-летие существования института Уполномоченного сформировалась также полноценная система уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (далее также - региональные уполномоченные). Сегодня во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют законы об уполномоченных по правам человека и прошли их назначения региональными органами законодательной власти на основе демократических процедур. Это позволяет выполнять главную задачу института: эффективно работать с обращениями граждан так, чтобы тысячи писем и личных просьб о помощи не остались без внимания. Ведь каждое из них - это чья-то судьба.

Двадцать лет - это целая эпоха в области правозащиты, и у каждого ее периода был свой Уполномоченный: Олег Орестович Миронов (май 1998 года - февраль 2004 года), Владимир Петрович Лукин (февраль 2004 года - март 2014 года) и Элла Александровна Памфилова (март 2014 года - март 2016 года). Все они внесли свой неоценимый вклад в практику отстаивания прав человека.

Несмотря на значительные изменения в стране в области построения демократического общества, в 2016 году проблемы защиты человека от беззакония, произвола и несправедливости по-прежнему были крайне актуальны. Граждан возмущают волокита и формализм, бездушие и хамство, попрание чести и достоинства, мздоимство и пренебрежительное отношение к человеческим ценностям. Об этом они пишут в своих обращениях, с этими претензиями к чиновникам приходят на личный прием к Уполномоченному. Благодаря инструментарию, предоставленному Уполномоченному Федеральным конституционным законом, совместно с судебными органами, прокуратурой, органами внутренних дел и органами уголовно-исполнительной системы удалось помочь восстановить нарушенные права большого числа граждан: были отменены незаконные решения судов, реабилитированы невиновные, возвращено необоснованно отнятое жилье, прекращено преследование по заказным делам.

Древние римляне любили повторять: "Vox ppuli vox Di" - "Глас народа - глас Божий". Услышать его - значит точно диагностировать те социальные болезни, которые представляют наибольшую опасность для здоровья гражданского общества. Так, в ходе исследования Фонда "Общественное мнение", проведенного по просьбе Уполномоченного, 46% опрошенных граждан указали, что, по их мнению, права человека в России не соблюдаются. Противоположную точку зрения разделили 39% граждан.

Вызывает тревогу и сложная демографическая ситуация в стране, неразрывно связанная с правом на жизнь: в 2016 году число умерших неестественной смертью от внешних причин составило 153517 человек. А всего умерло - 1887913 человек.

Все это, конечно, связано с внешними и внутренними факторами, которые требуют глубокого осмысления, анализа и адекватных мер.

Деятельность Уполномоченного в 2016 году осуществлялась на фоне таких глобальных событий, как: продолжающаяся у границ России гуманитарная катастрофа на Украине; миротворческая операция Вооруженных Сил России в Сирии; экономическое давление в форме антироссийских санкций; девальвация национальной валюты; неблагоприятная конъюнктура на сырьевых рынках.

На этом фоне оставались нерешенными проблемы бедности, углубляющегося материального расслоения общества, усиления социального неравенства, несовершенства социальных лифтов, высокого уровня бюрократии и коррупции, инфляционных процессов, падения уровня доходов и потребительского спроса со стороны населения, снижения потока инвестиций, оттока и вывоза капитала и многие другие.

Названные и иные социальные проблемы хорошо видны при анализе обращений, поступающих в адрес Уполномоченного. Так, крайне болезненной для граждан продолжает оставаться проблема нарушений жилищных прав. Это касается: нарушений права на жилищное и коммунальное обслуживание, права на жилье для детей-сирот, права на переселение из домов, находящихся в аварийном состоянии, а также неисполнения судебных решений по предоставлению жилья. Немало нерешенных проблем остается и в сфере социальной и медицинской помощи лицам с ограниченными возможностями здоровья.

Люди, особенно в регионах, жалуются на отсутствие качественной и доступной медицинской помощи, на необъяснимые скачки цен на самые необходимые лекарственные препараты. Много жалоб приходит на нарушение положения Конституции Российской Федерации о праве на свободу труда и его справедливую оплату. Весьма актуальной остается тема соблюдения прав граждан в ходе производства по уголовным, гражданским и административным делам, соблюдения условий содержания под стражей в местах лишения свободы. Это - самые болевые точки общероссийского масштаба. Но есть еще немало не менее острых тем, таких как проблема пенсионного обеспечения граждан, выплата пособий и льгот, проблемы коренных и малочисленных народов и другие.

Проблемы социально-экономического характера стали причиной протестных акций шахтеров, фермеров, водителей-дальнобойщиков. Их требования рассматривались и были в основном удовлетворены. При этом активное содействие в защите конституционных прав и свобод протестующих оказал институт Уполномоченного по правам человека. В чрезвычайно сложных ситуациях проявилось его главное преимущество: возможность выступить посредником между государственными структурами и гражданским обществом, помочь найти компромисс исходя из принципов справедливости. Великий философ Иммануил Кант говорил: "Когда справедливость исчезает, то не остается ничего, что могло бы придать ценность жизни людей".

2016 год показал немало примеров успешных совместных действий Уполномоченного и государственных структур. В первую очередь - в период ключевого и определяющего события года - избирательной кампании и выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации VII созыва. Соглашение о взаимодействии в период проведения избирательных кампаний и кампаний референдума, подписанное Уполномоченным с Председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, позволило содействовать максимальной прозрачности избирательного процесса, а значит и легитимности выборов в целом.

Примером эффективного международного сотрудничества стало уникальное по своему значению мероприятие по перемещению граждан Украины, осужденных украинскими судами за преступления, совершенные на территории Украины до воссоединения Крыма с Россией, на территорию Украины. Это событие (передача осуществилась в марте 2017 года) показало всему миру, что в нашей стране не на словах, а на деле реализуется принцип абсолютного приоритета прав и свобод человека. Был создан прецедент, наглядно демонстрирующий, что усилия гражданского общества при поддержке властных структур, направленные на защиту прав и свобод человека, способны достигать результата даже там, где бессильны политические и юридические процедуры.

Одним из востребованных инструментов правового просвещения являются доклады уполномоченных по правам человека. Они содержат информацию о рассмотрении уполномоченными индивидуальных и коллективных жалоб и обращений, противоречиях между международным и национальным правом, законодательных коллизиях и иных проблемах в области прав человека, а также предложения, направленные на совершенствование законодательства, правового просвещения, международного сотрудничества и правоприменительной практики.

В представленном Докладе о деятельности Уполномоченного (далее также - Доклад) сохраняется преемственность с докладами прошлых лет. Как и прежде, по итогам работы Уполномоченного и анализа системных проблем в области прав человека в Докладе сформулированы рекомендации отдельным государственным органам.

Доклад состоит из вступительного слова, восьми глав, объединяющих 26 параграфов, а также приложений.

Первая глава посвящена рассмотрению правозащитной ситуации в России в 2016 году: показана актуальность научно-аналитического осмысления факторов, определяющих состояние соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, отражено общественное восприятие ситуации с правами человека по результатам социологических исследований, а также приведены обобщенные сведения по обращениям, поступившим к Уполномоченному.

В следующих трех главах представлены результаты деятельности Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, названы основные проблемы, которые поднимали граждане и институты гражданского общества перед Уполномоченным в 2016 году, предложены пути их решения. В связи с тем, что к Уполномоченному чаще всего поступают жалобы на нарушения прав в ходе уголовного судопроизводства в уголовно-исполнительной сфере, а также при производстве по делам об административных правонарушениях, эта проблематика выделена отдельно.

Пятая глава посвящена иным направлениям деятельности Уполномоченного, закрепленным в п.3 ст.1 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации": совершенствованию законодательства о правах человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, а также развитию международного сотрудничества.

В самостоятельной главе представлены выработанные практикой формы и результаты взаимодействия Уполномоченного с федеральными органами государственной власти, а также с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации. Седьмая глава посвящена рабочему аппарату Уполномоченного (далее также - Аппарат): его функциям, структуре и перспективам развития. Завершают Доклад рекомендации и предложения государственным органам по принятию мер в целях обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Приложением к Докладу является "Правозащитная карта России" - информационно-просветительский проект (программный ресурс), содержащий статистические сведения, результаты социологических исследований, информацию о деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам человека, тексты и перечни нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, регламентирующих их деятельность. Это одна из первых попыток системно представить реальное состояние дел с правами и свободами человека и гражданина в нашей стране, показать роль института уполномоченных по правам человека в их защите.

В заключение хочу выразить свою искреннюю признательность всем тем, кто в течение 2016 года содействовал восстановлению нарушенных прав граждан в связи с обращениями Уполномоченного. Особо хочу поблагодарить ученых, специалистов и всех, кто оказал помощь в подготовке Доклада.

Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации
Т.Н.Москалькова

          1. Права и свободы человека и гражданина: общественное восприятие и мониторинг обращений к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации

     1.1. Права и свободы в общественном восприятии

Фондом "Общественное мнение" (далее - ФОМ) по обращению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации проведено несколько исследований, позволивших определить общественное восприятие соблюдения и защищенности прав и свобод.

Социологический опрос показал рейтинг прав и свобод человека и гражданина (далее также - права человека, права гражданина), согласно которому приоритетное значение для российских граждан имеют права и свободы в социальной сфере. Аналогичная ситуация наблюдалась и в 2015 году. Социальные права (право на бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, жилище, социальное обеспечение, труд и его справедливую оплату) имеют максимальный индекс значимости - 55 (по шкале значений от 0 до 100). Это свидетельствует о том, что россияне в первую очередь заинтересованы в обеспечении права на достойный уровень и качество жизни. Самый высокий рейтинг этих прав наблюдается у жителей Ханты-Мансийского автономного округа и Хабаровского края, где индекс значимости достигает 70, Воронежской (68), Свердловской (68), Орловской (66) областей, Ставропольского края (65) и Чувашской Республики (65).

На втором месте с индексом 22 находятся право на доступ к правосудию, справедливый суд, равенство перед законом, право на получение квалифицированной юридической помощи. Выше этого среднего значения отмечают важность прав данной группы жители Новгородской (37), Томской (33) областей, Камчатского края (31), Нижегородской области (30) и Алтайского края (30), Ставропольского края (29), Республики Крым, а также Орловской, Воронежской и Свердловской областей, Санкт-Петербурга (с индексами значимости по 28).

Третье место занимают гражданские и культурные права с индексами 16 и 15 соответственно. Сферу прав и свобод, таких как право иметь любые убеждения, право определения и указания национальности, право на неприкосновенность собственности и жилища, свобода совести, свобода передвижения и выбора места проживания, личную и семейную тайну, личную свободу и неприкосновенность, наиболее значимыми считают жители Санкт-Петербурга (22), республик Калмыкия (21) и Бурятия (21), Москвы (20), Республики Крым (20), Ненецкого автономного округа (20).

К регионам, для жителей которых наиболее значимы культурные права, такие как: право на образование, свободу творчества и преподавания, относятся Республика Марий Эл (21), Ханты-Мансийский автономный округ (21), республики Алтай и Тыва, Свердловская и Кемеровская области, где индекс значимости достигает 19, а также Новгородская, Ярославская, Брянская, Волгоградская области с индексом 18.

Индекс значимости экономических прав и свобод, а именно свободы предпринимательства, права иметь землю в частной собственности, составил 13. Их важность отмечают жители Республики Тыва (22), Краснодарского края (21) и Республики Бурятия (21), Республики Марий Эл (19), Еврейской автономной области (19), Липецкой области, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Адыгея, Чукотского автономного округа (18).

Индекс значимости политических прав человека составил 4. К ним традиционно относят свободу слова, собраний и манифестаций, создания и деятельности объединений, право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, право на участие в управлении государством. Политической активностью выделяются граждане, проживающие в Республике Бурятия (14), Ивановской области (9), Приморском крае (8), Чукотском автономном округе (7), Мурманской области (6), Краснодарском крае (6), Республике Мордовия (6), Санкт-Петербурге (5) и Москве (4). При этом права первого поколения (гражданские и политические) оказываются более значимыми для следующих групп населения: молодежь (18-30 лет), люди с высшим образованием, люди с личным доходом выше 30 тыс.руб.

В рейтинге прав наблюдается тенденция роста значимости права на бесплатную медицинскую помощь, бесплатное образование, личную свободу и неприкосновенность, личную и семейную тайну, права иметь землю в частной собственности, права на благоприятную окружающую среду, а также свободу слова.

В группе социальных прав преобладающее большинство - 78% опрошенных - в качестве наиболее значимого указали право на бесплатную медицинскую помощь. На втором месте по значимости, исходя из оценки респондентов, находится право на бесплатное образование (60%). Право на жилище и его справедливую оплату заняло третье место (53%).

Ситуация с соблюдением прав и свобод человека в российском обществе оценивается скептически. Неудовлетворенность населения уровнем соблюдения прав и свобод человека сохраняется, что является тревожным показателем, свидетельствующим о необходимости повышать их защищенность. В ходе социологического опроса 46% респондентов указали, что, по их мнению, права человека в России не соблюдаются. Противоположную точку зрения разделили 39% опрошенных. Доля граждан, негативно оценивающих уровень соблюдения прав и свобод человека в России, несколько увеличилась по сравнению с прошлым годом (в 2015 году указанной позиции придерживались 42%, однако этот процент и тогда составил большинство от общего числа). В этой связи также показательна оценка гражданами уровня соблюдения прав человека в динамике. Половина опрошенных (50%) указали, что, по их мнению, ситуация с правами человека в России за последние несколько лет не изменилась. Примерно поровну разделились респонденты, считающие, что ситуация с правами человека улучшилась (21%) и ухудшилась (18%).

Как и в прошлом году, социологический опрос продемонстрировал влияние материального положения граждан на их мнение об уровне соблюдения прав. Наибольшее число участников опроса, полагающих, что права человека в России не соблюдаются (56%), равно как и наибольшее число тех, кто указал на ухудшение ситуации с правами человека в России (26%), было выявлено внутри группы респондентов, семейного дохода которых не хватает на удовлетворение их потребности в питании.

Особого внимания заслуживают результаты социологического исследования, в ходе которого представления респондентов о благополучии сопоставлялись с реальной ситуацией. Они позволяют выявить наиболее болезненные для граждан вопросы, связанные с соблюдением прав и свобод.

Наиболее значимым для благополучия было названо доступное и качественное здравоохранение - так ответили 58% опрошенных. При этом по сравнению с 2015 годом мнение населения о реализации в России прав в области охраны здоровья изменилось в негативную сторону, несмотря на тенденцию увеличения финансирования государством этой сферы: в 2016 году на здравоохранение из федерального бюджета было выделено 448574176,3 тыс.руб., что значительно превышает соответствующие отчисления в 2015 году (362789722,5 тыс.руб.). По результатам общероссийского опроса, 19% населения выразили озабоченность проблемой алкоголизма, 16% - наркомании; 6% опрошенных назвали социальной проблемой, влияющей на здоровье населения, экологическую ситуацию и состояние окружающей среды. Наибольшую обеспокоенность состоянием сферы здравоохранения высказывали жители Волгоградской области, Севастополя, Москвы (36-38,2%), а также Нижегородской, Пензенской, Воронежской, Калининградской, Курской областей и Республики Марий Эл (32-35,4%).

На втором месте по значимости оказался материальный достаток. Общественно-политическая ситуация в 2016 году находилась под сильным влиянием внешних негативных факторов: неустойчивое состояние экономики, обвал цен на сырьевые товары, продолжающиеся антироссийские экономические санкции и инфляция - обусловили снижение уровня жизни значительной части населения. Все большее число граждан ощутили на себе болезненные последствия этих процессов, и, как следствие, заметнее стало социальное неравенство. По данным Росстата, в январе - сентябре 2016 года по России доля населения с доходами ниже прожиточного минимума составила 13,9%.

Общероссийский опрос ФОМ показал, какие социально-экономические проблемы волнуют население больше всего: