МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 25 декабря 2015 года N 3а-908/2015


[О признании недействующими пунктов 1, 2, 3 и 4 постановления Правительства Москвы от 04 октября 2011 года N 475-ПП]



Московский городской суд в составе судьи Лопаткиной А.С., с участием прокурора Ларионовой О.Г. при секретаре Золотове З.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-908/2015 по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Ведомство-Капитал" о признании недействующими пунктов 1, 2, 3 и 4 постановления Правительства Москвы от 04 октября 2011 года N 475-ПП "О Комиссии при Правительстве Москвы по рассмотрению вопросов осуществления градостроительной деятельности в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия", приложения 1 к постановлению Правительства Москвы от 04 октября 2011 года N 475-ПП,

установил:

Правительством Москвы 04 октября 2011 года принято Постановление N 475-ПП "О Комиссии при Правительстве Москвы по рассмотрению вопросов осуществления градостроительной деятельности в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия" (далее - Постановление).

Данный акт с приложениями опубликован в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 59, 18 октября 2011 года.

Этим Постановлением создана Комиссия при Правительстве Москвы по рассмотрению вопросов осуществления градостроительной деятельности в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия (далее - Комиссия) (пункт 1).

Постановлением утверждены:

Положение о Комиссии при Правительстве Москвы по рассмотрению вопросов осуществления градостроительной деятельности в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия (далее - Положение о Комиссии) (приложение 1);

Состав Комиссии при Правительстве Москвы по рассмотрению вопросов осуществления градостроительной деятельности в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия (приложение 2) (пункты 2, 3 Постановления).

Пунктом 4 Постановления установлено, что принятые Комиссией при Правительстве Москвы по сохранению зданий в исторически сложившихся районах города Москвы решения, в соответствии с которыми снос объектов капитального строительства не произведен, подлежат повторному рассмотрению Комиссией в соответствии с Положением, утвержденным настоящим постановлением.

ЗАО "Ведомство-Капитал", являясь собственником 4 нежилых зданий, расположенных по адресу: г.Москва, *, обратилось в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими пункты 1, 2, 3 и 4 Постановления, а также приложение 1 к Постановлению, указывая на их противоречие Конституции Российской Федерации, гражданскому законодательству, в частности статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Административное исковое заявление мотивировано тем, что нежилые здания, собственником которых является ЗАО "Ведомство-Капитал", расположены в зоне охраны объектов культурного наследия Красносельского района Москвы. 26 октября 2015 года Комитет государственного строительного надзора города Москвы выдал ЗАО "Ведомство-Капитал" разрешение N * на строительство комплекса апартаментов с подземной автостоянкой по адресу: г.Москва, *. ЗАО "Ведомство-Капитал" обратилось в Комиссию за получением согласия на снос вышеуказанных объектов, расположенных в зоне охраны объектов культурного наследия. Комиссия отказала без объяснения причин в сносе объекта по адресу: г.Москва, *. При этом, ранее Комиссия подтвердила, что все вышеуказанные объекты не являются объектами культурного наследия, выявленными объектами культурного наследия или объектами, обладающими признаками объекта культурного наследия. Отказ Комиссии в сносе объекта по адресу: г.Москва, *, в свою очередь, явился основанием для последующего отказа Объединением административно-технических инспекций г.Москвы в выдаче ордера на проведение земляных работ. По мнению административного истца, действия Комиссии создают административный барьер, препятствующий ЗАО "Ведомство-Капитал", имеющему оформленное в соответствии с действующим законодательством разрешение на строительство, распорядиться своим имуществом (снести объекты) и приступить к строительной деятельности.

Представитель административного истца ЗАО "Ведомство-Капитал" Тихонова Е.Н. в судебное заседание явилась, заявленные требования поддержала в полном объеме.

Представитель административного ответчика Правительства Москвы Васина К.А. требования административного истца не признала, указала, что Постановление и приложение 1 к нему приняты в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат и не нарушают каких-либо прав и законных интересов административного истца.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, изучив материалы дела, проверив Постановление в оспариваемой части и приложение 1 к нему на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Ларионовой О.Г., полагавшей необходимым удовлетворить заявленное требование, Московский городской суд находит административное исковое заявление подлежащим удовлетворению.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

С учетом этого, суд приходит к выводу о том, что нормативными актами города Москвы могут быть урегулированы правоотношения в области градостроительства, в том числе в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" в ведении города находятся: регулирование градостроительной деятельности, решение вопросов архитектуры, строительства, реконструкции, художественного оформления города Москвы (пункт 9); благоустройство территории города Москвы, охрана окружающей среды, охрана памятников истории и культуры (пункт 10).

Согласно Закону города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" к полномочиям Правительства Москвы отнесены: разработка и осуществление городской политики в области градостроительства и замлепользования; регулирование градостроительной деятельности в соответствии с законодательством; формирование строительных программ в области комплексной застройки города Москвы, решение вопросов реконструкции зданий и сооружений, реставрационных работ; осуществление контроля за использованием и охраной земель и других объектов недвижимости на территории города Москвы; утверждение правил землепользования и застройки в городе Москве (пункты 1, 3, 4, 7, 8 статьи 13); принятие мер по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (пункт 8 статьи 18).

В этой связи суд полагает, что Правительство Москвы было вправе принять акт, регулирующий отношения в области осуществления градостроительной деятельности в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия.

В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иными актами, изданными в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Поскольку вопросы градостроительного законодательства, охраны памятников истории и культуры относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то основанием к признанию акта или его части недействующим является противоречие акту, имеющему большую юридическую силу.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 2 указанного Федерального закона правовое регулирование в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ним другими Федеральными законами, также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В силу статей 33-34, 35.1, 36, 38 этого же Федерального закона к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия относится установление зоны охраны объектов культурного наследия. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, согласование таких проектов в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ к достопримечательным местам отнесены творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе, центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов.

Согласно статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972.

При этом указанным Положением такие вопросы, как запрещение строительства объектов капитального строительства, ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, отнесены к градостроительным регламентам (пункты 9-11).

В силу пунктов 1 и 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Постановление, как следует из его преамбулы, принято в целях оперативного рассмотрения вопросов осуществления градостроительной деятельности, сохранения объектов культурного наследия и историко-градостроительной среды.

В соответствии с пунктом 2.1 Положения о Комиссии, Комиссия рассматривает вопросы о сохранении либо сносе объектов капитального строительства в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия (за исключением объектов, подлежащих рассмотрению Городской комиссией по пресечению фактов самовольного строительства и окружными комиссиями по пресечению фактов самовольного строительства). Обязательность рассмотрения Комиссией данного вопроса является ограничением, установленным в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия.

Решения Комиссии вступают в силу с даты подписания протокола заседания Комиссии и являются поручениями для органов исполнительной власти города Москвы (пункт 3.3 Положения о Комиссии).

Таким образом, реализация прав собственников на распоряжение объектами капитального строительства, не являющимися объектами культурного наследия, но расположенными в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия, ставится в зависимость от решений Комиссии.

В соответствии с пунктом 3.6 Положения о Комиссии, в случае если в течение 1 года (в отношении объекта капитального строительства, являющегося жилым домом, - в течение двух лет) с даты вступления в силу решения Комиссии снос объекта капитального строительства не произведен, данное решение утрачивает силу. Вопрос о сносе такого объекта капитального строительства подлежит новому рассмотрению Комиссией в порядке, установленном настоящим Положением.

Анализ положений Постановления и приложения 1 к нему позволяет прийти к выводу о том, что они устанавливают дополнительные ограничивающие нормы, не предусмотренные правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, и не согласованные в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области охраны культурного наследия.

Основными функциями Комиссии в числе прочих являются рассмотрение вопросов: о включении либо об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения; об утверждении границы территории объекта культурного наследия (памятника или ансамбля) и режима использования земельных участков, расположенных в границах указанных территорий, в том числе о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления указанного объекта культурного наследия (памятника или ансамбля), за исключением объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации; об утверждении границы территории достопримечательного места, градостроительных регламентов и режимов использования земель в границах достопримечательного места, за исключением объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации; об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон (пункт 2.1 Положения).

Следует учитывать, что на момент принятия Постановления пунктом 4.2 Положения о Департаменте культурного наследия города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 26 апреля 2011 года N 154-ПП, именно на указанный орган, а не Комиссию, были возложены обязанности по принятию решений об утверждении границ территории объекта культурного наследия регионального значения и режима использования территории таких объектов культурного наследия, о включении (отказе во включении) объекта в государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения.

Кроме того, срок рассмотрения Комиссией вопроса о сносе объектов капитального строительства по обращениям правообладателей, перечень требуемых для рассмотрения названного вопроса документов, основания для отказа в их принятии Положением о Комиссии не установлены, что допускает неоднозначное понимание данного правового акта и его произвольное применение, что также является основанием для признания оспариваемых нормативных положений недействующими с учетом Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Так, согласно пункту 25 указанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 06 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П, от 14 мая 2013 года N 9-П и др.).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, решение суда общей юрисдикции, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением лишения такого акта юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.

Учитывая, что оспариваемые нормативные положения приняты Правительством Москвы в пределах его полномочий, до вынесения настоящего решения суда применялись и на их основании были реализованы права организаций и физических лиц, именно это обстоятельство послужило поводом для обращения административного истца в суд с настоящим административным исковым заявлением, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", считает необходимым признать пункты 1, 2, 3 и 4 Постановления и приложение 1 к нему недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-181, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

Административное исковое заявление закрытого акционерного общества "Ведомство-Капитал" о признании недействующими пунктов 1, 2, 3 и 4 постановления Правительства Москвы от 04 октября 2011 года N 475-ПП "О Комиссии при Правительстве Москвы по рассмотрению вопросов осуществления градостроительной деятельности в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия", приложения 1 к постановлению Правительства Москвы от 04 октября 2011 года N 475-ПП удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1, 2, 3 и 4 постановления Правительства Москвы от 04 октября 2011 года N 475-ПП "О Комиссии при Правительстве Москвы по рассмотрению вопросов осуществления градостроительной деятельности в границах достопримечательных мест и зон охраны объектов культурного наследия", приложение 1 к постановлению Правительства Москвы от 04 октября 2011 года N 475-ПП.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Судья Московского городского суда
А.С.Лопаткина




Электронный текст документа

подготовлен АО "Кодекс" и сверен по:

официальный сайт

Московского городского суда

www.mos-gorsud.ru

по состоянию на 20.12.2016