УТВЕРЖДЕН
Президиумом Верховного Суда
Российской Федерации
22 июня 2016 года
Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими
Верховным Судом Российской Федерации проведено изучение практики рассмотрения судами в 2013-2016 годах споров, связанных с прохождением службы государственными гражданскими и муниципальными служащими.
Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) согласно статье 5 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" является видом государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Государственным гражданским служащим (далее также - гражданский служащий) в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Названными федеральными законами (пункт 2 статьи 2 и статья 5 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", часть 2 статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации") предусмотрено, что государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на:
федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба), под которой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации), под которой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.
Должности федеральной государственной гражданской службы согласно статье 8 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений данного федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. Пунктом 4 этой же статьи предусмотрено, что должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, подлежат включению в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный пунктом 1 данного указа. Наряду с этим пунктом 3 этого же указа предусмотрено, что наименования должностей федеральной государственной гражданской службы в федеральных государственных органах или их аппаратах должны соответствовать наименованиям должностей, включенных в указанный реестр.
Муниципальная служба в силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальным служащим в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").
Содержание и специфика профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации, а также профессиональной деятельности муниципальных служащих на должностях муниципальной службы, характер выполняемых ими функций, предъявляемые к ним квалификационные требования и ограничения, связанные с прохождением государственной гражданской и муниципальной службы, обусловливают особый правовой статус государственных гражданских и муниципальных служащих.
Как следует из представленных на изучение материалов судебной практики, судами рассматривались дела по искам гражданских служащих к федеральным государственным органам, территориальным органам федеральных государственных органов, государственным органам субъектов Российской Федерации и их территориальным органам и по искам муниципальных служащих к органам местного самоуправления, органам местных администраций о признании незаконными прекращения служебного контракта, трудового договора (контракта) и увольнения со службы по различным основаниям; о применении дисциплинарного взыскания; о признании срочного служебного контракта, трудового договора заключенным на неопределенный срок; о признании незаконным перевода на иную должность государственной гражданской, муниципальной службы; о взыскании компенсации за неиспользованный отпуск.
Судами также рассматривались споры по искам указанных лиц и граждан, поступающих на государственную гражданскую, муниципальную службу или ранее состоявшим на такой службе, о признании незаконным (недействительным) решения конкурсной комиссии по результатам конкурса на замещение должности государственной гражданской, муниципальной службы; о возложении обязанности заключить служебный контракт о прохождении государственной гражданской службы, трудовой договор (контракт) о муниципальной службе.
Указанные категории дел подлежат разрешению судами в порядке искового производства.
Частью седьмой статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.
В соответствии со статьей 73 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным федеральным законом.
Следовательно, данной статьей предусмотрено субсидиарное применение норм трудового законодательства к отношениям, связанным с государственной гражданской службой.
На муниципальных служащих в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим федеральным законом.
При рассмотрении дел по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими и муниципальными служащими, суды руководствовались, в частности:
- Конституцией Российской Федерации;
- Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ);
- Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ);
- Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ);
- Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации");
- Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации");
- Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации");
- Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
- Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации");
- Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции";
- Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации");
- Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации");
- Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации";
- Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-I "О государственной тайне" (далее - Закон Российской Федерации "О государственной тайне");
- другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации;
- нормативными правовыми актами ведомств, принятыми во исполнение указанных законов;
- законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулирующими отношения, связанные с государственной гражданской и муниципальной службой;
- уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами, регулирующими отношения, связанные с муниципальной службой.
В целях обеспечения единообразного подхода к разрешению споров, связанных с прохождением службы гражданскими и муниципальными служащими, и принимая во внимание, что судами по отдельным категориям споров допускаются ошибки, для их устранения необходимо обратить внимание на следующие правовые позиции.
1. По результатам конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы представитель нанимателя должен издать акт о назначении победителя конкурса на вакантную должность государственной гражданской службы, на основе которого с ним заключается служебный контракт.
К. обратился в суд с иском к министерству сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности субъекта Российской Федерации о возложении обязанности заключить служебный контракт о прохождении государственной гражданской службы в качестве начальника отдела.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения определением суда апелляционной инстанции, иск К. удовлетворен.
Судом установлено, что в министерстве сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности субъекта Российской Федерации проведен конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы - должности начальника отдела указанного государственного органа, по результатам проведения которого решением конкурсной комиссии победителем был признан К. Однако по прошествии шести месяцев с момента проведения конкурса акт представителя нанимателя о назначении К. на вакантную должность гражданской службы не издан, служебный контракт с К. также не заключен.
Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" служебный контракт представляет собой соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
Служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы (часть 1 статьи 26 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса (если иное не установлено данной статьей). Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.
Частью 12 этой же статьи предусмотрено, что положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения, утверждается указом Президента Российской Федерации.
Порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации или их аппаратах определяются Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации".
