КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 12 сентября 2016 года Дело N 3а-527/2016

именем Российской Федерации

Кемеровский областной суд

в составе председательствующего Никулиной И.А.

при секретаре Шарафиеве П.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово 12 сентября 2016 года административное дело по административному иску заместителя прокурора Кемеровской области о признании недействующими пунктов 2.1, 3.2 решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28.05.2010 г. № 361 «О предоставлении социальной поддержки детям, обучающимся в муниципальных общеобразовательных учреждениях г. Кемерово»,

У С Т А Н О В И Л:

заместитель прокурора Кемеровской области обратился в Кемеровский областной суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 2.1, 3.2 решения Кемеровского городского Совета народных депутатов № 361 «О предоставлении социальной поддержки детям, обучающимся в муниципальных общеобразовательных учреждениях города Кемерово» (далее - решение № 361) в части, устанавливающей частичное возмещение расходов на организацию питания детям-инвалидам - получателям ежемесячного пособия на ребенка, предусмотренного Законом Кемеровской области от 18.11.2004 № 75-ОЗ «О размере, порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка», обучающимся в муниципальных общеобразовательных учреждениях, в размере 20 рублей в день на одного обучающегося, с возмещением оставшейся стоимости питания родителями (законными представителями).

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые нормы противоречат статье 79 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», частью 7 которой предусмотрено, что обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, проживающие в организации, осуществляющей образовательную деятельность, находятся на полном государственном обеспечении и обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем; иные обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием.

Исходя из системного толкования части 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации, части 1, 2 статьи 24 Конвенции о правах инвалидов, статьи 1 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», пункта 16 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», понятия «инвалид» и «обучающийся с ограниченными возможностями здоровья» близки по своему содержанию, и обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, за исключением проживающих в организации, осуществляющей образовательную деятельность, без ограничения определены в качестве категории обучающихся, которая обеспечивается организацией, осуществляющей образовательную деятельность, бесплатным двухразовым питанием.

Таким образом, оспариваемые положения решения № 361, устанавливающие иной, отличный от установленного на федеральном уровне, порядок обеспечения питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, являющихся одновременно детьми-инвалидами, в том числе с ограничением круга лиц получателями ежемесячного пособия на ребенка, предусмотренного Законом Кемеровской области от 18.11.2004 № 75-ОЗ «О размере, порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка» (далее - Закон № 75-ОЗ), препятствуют реализации обучающимися с ограниченными возможностями здоровья их прав, установленных федеральным законодательством.

Кроме того, определение пунктом 2.1 решения № 361 детей-инвалидов получателями ежемесячного пособия на ребенка противоречит Закону № 75-ОЗ, согласно абзацу 1 статьи 2 которого право на пособие на ребенка-инвалида имеет один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста восемнадцати лет независимо от размера среднедушевого дохода семьи.

Определением суда от 28 июля 2016 года к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация города Кемерово.

Определением суда от 22 августа 2016 года к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица привлечен глава города Кемерово.

В судебном заседании представитель административного истца - прокуратуры Кемеровской области - Рубан А.В. административный иск поддержал.

Представитель административного ответчика - Кемеровского городского Совета народных депутатов и заинтересованного лица - главы города Кемерово, Ткачев М.Д., а также представитель заинтересованного лица - администрации города Кемерово - Новосельцева Ю.Э., в судебном заседании возражали против заявленных требований.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав письменные материалы административного дела, суд находит административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Целями правового регулирования отношений в сфере образования, как это предусмотрено частью 2 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 273-ФЗ), являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

Законодательное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере образования закреплено Федеральным законом № 273-ФЗ, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статьей 6 Федерального закона № 273-ФЗ в качестве полномочий федеральных органов государственной власти в сфере образования предусмотрены, в частности, разработка и проведение единой государственной политики, разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) в соответствии с подпунктами 13, 14 пункта 2 статьи 26.3 этого Федерального закона относятся обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Пунктом 38 части 2 статьи 28 Устава города Кемерово предусмотрено, что установление дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счет средств городского бюджета относится к исключительной компетенции Кемеровского городского Совета народных депутатов.

Судом установлено, что 28 мая 2010 года Кемеровским городским Советом народных депутатов принято решение № 361 «О предоставлении социальной поддержки детям, обучающимся в муниципальных общеобразовательных учреждениях города Кемерово». Решение подписано и.о. главы города Кемерово Смоляго В.А.

Решение опубликовано в печатном издании - приложении «Вестник Кемеровского городского Совета народных депутатов» к газете «Кемерово» № 23 от 04.06.2010 г.

В настоящее время решение действует в редакции решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 29.03.2013 г. № 226.

Решением № 361 предоставлена социальная поддержка детям, обучающимся в муниципальных образовательных учреждениях города Кемерово, в виде организации для них льготного питания в период учебного года.

Пунктом 2 решения определены категории детей, имеющих право на социальную поддержку.

Оспариваемым пунктом 2.1 решения № 361 предусмотрено, что право на социальную поддержку в соответствии с настоящим решением имеют дети из малообеспеченных семей, дети-инвалиды - получатели ежемесячного пособия на ребенка, предусмотренного Законом Кемеровской области от 18.11.2004 № 75-ОЗ «О размере, порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка», кроме детей из малообеспеченных многодетных семей, получающих социальную поддержку в рамках реализации Закона Кемеровской области от 14.11.2005 № 123-ОЗ «О мерах социальной поддержки многодетных семей в кемеровской области».

В соответствии с оспариваемым пунктом 3.2 решения № 361 социальная поддержка оказывается путем частичного возмещения расходов на организацию питания обучающимся, указанным в пункте 2.1, 2.3, 2.4, 2.5, - в размере 20 рублей в день на одного обучающегося. Оставшаяся часть стоимости питания возмещается родителями (законными представителями) обучающихся.

Пунктом 4 решения № 361 определено, что финансирование расходов на оказание социальной поддержки осуществляется за счет средств городского бюджета. Порядок предоставления социальной поддержки определяется администрацией города Кемерово (пункт 5 решения).

Как следует из оспариваемых положений решения № 361, они устанавливают на территории города Кемерово меры по социальной поддержке в виде обеспечения питанием отдельных категорий обучающихся, предоставляемой за счет средств местного бюджета, а также определяют механизм финансирования из местного бюджета мер социальной поддержки в виде обеспечения питанием, реализуемых в общеобразовательных образовательных организациях. Следовательно, они приняты Кемеровским городским Советом народных депутатов в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий.

Обратившись с настоящим иском в суд, заместитель прокурора Кемеровской области указывает, что выполняя задачи публично-правового характера, муниципальные образовательные учреждения городского округа «Город Кемерово» обязаны в силу статей 37, 79 Федерального закона № 273-ФЗ обеспечить обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, в том числе детей-инвалидов, за исключением обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, проживающих в организации, осуществляющей образовательную деятельность, бесплатным двухразовым питанием.

Ссылаясь на пункты 1, 4 статьи 37 Федерального закона № 273-ФЗ, статью 9.2 Федерального закона от 12.11.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статьи 2, 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» указывает, что бюджетные и автономные учреждения, созданные муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования при осуществлении своей деятельности руководствуются муниципальными заданиями, которые для них формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в порядке, установленном статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Для того, чтобы соответствующий орган государственной власти имел основания для финансирования затрат по организации питания администрация города Кемерово обязана сформировать соответствующую заявку с обоснованием потребности. Наличие оспариваемых положений в решении № 361 препятствует органу государственной власти Кемеровской области произвести финансирование затрат по организации питания при фактической потребности.

При отсутствии на территории муниципального образования иного порядка регулирования случаев обеспечения питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, установленное пунктами 2.1, 3.2 решения № 361 частичное возмещение расходов на организацию питания детям-инвалидам в размере 20 рублей в день на одного обучающегося, с оплатой оставшейся стоимости питания родителями (законными представителями), в том числе с ограничением круга лиц получателями ежемесячного пособия на ребенка, предусмотренного Законом Кемеровской области от 18.11.2004 № 75-ОЗ «О размере, порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка», противоречит вышеуказанным нормам федерального законодательства, препятствует Кемеровской области участвовать в том объеме, в том числе по финансированию питания, который необходим в реализации государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2015 г. № 1297, которая также предусматривает развитие и финансирование инклюзивного образования.

Суд не может согласиться с подобной позицией административного истца.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 273-ФЗ в Российской Федерации реализация право каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни.

В целях реализации права каждого человека на образование федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления создаются необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья; осуществляется полностью или частично финансовое обеспечение содержания лиц, нуждающихся в социальной поддержке в соответствии с законодательством Российской Федерации, в период получения ими образования.

Пунктами 1 и 2 части 2 статьи 34 Федерального закона № 273-ФЗ предусмотрено, что обучающимся предоставляются следующие меры социальной поддержки и стимулирования: полное государственное обеспечение, в том числе обеспечение одеждой, обувью, жестким и мягким инвентарем, в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации; обеспечение питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 7 статьи 79 того же Федерального закона установлено, что обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, проживающие в организации, осуществляющей образовательную деятельность, находятся на полном государственном обеспечении и обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем; иные обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием.

Статьей 37 этого же Федерального закона регламентировано, что организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность (часть 1). Обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления (часть 4 статьи 37).

В целях реализации прав иных категорий обучающихся, не относящихся к обучающимся с ограниченными возможностями здоровья, решением № 361 установлены категории лиц, которым оказываются меры социальной поддержки в виде организации для них льготного питания в период учебного года путем частичной компенсации расходов на питание, к которым, среди прочих, отнесены дети-инвалиды - получатели ежемесячного пособия на ребенка, предусмотренного Законом Кемеровской области от 18.11.2004 № 75-ОЗ «О размере, порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка».

Согласно пункту 4 решения № 361 денежные средства на реализацию этих мер социальной поддержки предусматриваются в городском бюджете.

Постановлением администрации города Кемерово от 04.06.2010 № 53 (в редакции от 04.07.2016) установлен Порядок предоставления вышеуказанной меры социальной поддержки (л.д.120-130), в соответствии с которым общеобразовательные учреждения г. Кемерово, не реализующие адаптированные общеобразовательные программы, в которых обучаются дети, имеющие право на льготное питание на основании решения № 361, заключают договоры на организацию питания с МАУ «Школьное питание».

Администрация города Кемерово возмещает фактические расходы на питание детей муниципальным общеобразовательным учреждениям (пункт 2.6 Порядка), в сумме, установленной решением № 361. Школы производят оплату по выставленным счетам-фактурам МАУ «Школьное питание» (л.д.157).

Таким образом, органом местного самоуправления в соответствии с предоставленными частью 4 статьи 37 Федерального закона № 273-ФЗ полномочиями установлен порядок обеспечения питанием обучающихся в общеобразовательных учреждениях г. Кемерово, не реализующих адаптированные общеобразовательные программы, за счет бюджетных ассигнований местного бюджета в качестве дополнительной меры социальной поддержки. При таком положении ссылки административного истца в обоснование заявленных требований на статью 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющую порядок финансового обеспечения муниципального задания для бюджетных, казенных и автономных муниципальных учреждений в виде субсидий из соответствующего бюджета, несостоятельны, поскольку предоставление указанной социальной поддержки не связано с выполнением муниципального задания. По тем же основаниям суд отклоняет доводы административного истца о том, что наличие оспариваемых условий в решении № 361 препятствует органу государственной власти Кемеровской области произвести финансирование затрат по организации питания обучающихся при фактической потребности в этом. Принятые на основании ч.5 ст.20 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Кемеровским Советом народных депутатов дополнительные меры поддержки для отдельных категорий обучающихся, финансируемые за счет средств бюджета муниципального образования, являются дополнительными мерами социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, и финансирование полномочий, предусмотренное оспариваемым правовым актом, не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Установление оспариваемыми нормами дополнительных мер социальной поддержки в виде частичной компенсации расходов на питание учащимся, являющимся детьми-инвалидами, которые обучаются в муниципальных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность не по адаптированным образовательным программам, является правом, а не обязанностью Кемеровского городского Совета народных депутатов, предоставленным ему положениями статьи 26.3-1 Федерального закона № 184-ФЗ и статьи 37 Федерального закона № 273-ФЗ.

Из сопоставления содержания статьи 79 Федерального закона № 273-ФЗ, устанавливающей особенности обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья, с содержанием оспариваемых заместителем прокурора Кемеровской области пунктов 2.1 и 3.2 решения № 361, следует вывод о том, что оспариваемые нормы не противоречат указанным выше положениям Федерального закона № 273-ФЗ, поскольку ими бесплатность питания для категорий лиц, перечисленных в оспариваемых пунктах, не гарантируется.

При этом ссылки в административном исковом заявлении на то, что оспариваемые нормы решения органа местного самоуправления в той части, в какой они закрепляют только частичную компенсацию расходов на двухразовое питание обучающимся, являющимся инвалидами и одновременно имеющим статус «обучающийся с ограниченными возможностями здоровья», не соответствуют части 7 статьи 79 Федерального закона № 273-ФЗ, представляются несостоятельными, и судом во внимание приняты быть не могут.

Под обучающимся с ограниченными возможностями здоровья в пункте 16 статьи 2 Федерального закона № 273-ФЗ понимается физическое лицо, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий.

Деятельность психолого-медико-педагогической комиссии, включая порядок проведения комиссией комплексного психолого-медико-педагогического обследования детей, регулируется Положением о такой комиссии, утвержденным приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 сентября 2013 года № 1082.

Инвалидом в силу статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» является лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.