ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27 декабря 2000 года N 656

О КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

В целях максимальной мобилизации финансовых ресурсов для дальнейшего социально-экономического развития Вологодской области и повышения уровня жизни ее населения, создания благоприятных условий для укрепления экономики региона и привлечения дополнительных инвестиций, а также совершенствования проводимой органами государственной власти области бюджетной политики и повышения качества предоставляемых бюджетных услуг Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить концепцию реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области.

Председатель
Законодательного
Собрания области
Г.Т.ХРИПЕЛЬ


Утверждена
Постановлением
Законодательного
Собрания области
от 27 декабря 2000 года N 656

КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Введение

Предлагаемая концепция реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области разработана на основе фактической исходной ситуации и приоритетов администрации Вологодской области, с учетом модели, заложенной в материалах Министерства финансов Российской Федерации в рамках Проекта "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне", с целью определения направлений реформирования системы управления общественными финансами на ближайшие годы и участия Вологодской области во втором этапе Проекта реформирования системы региональных финансов.

Под региональными финансами Вологодской области понимается совокупность денежных и имущественных активов, объединяющая:

- консолидированный бюджет области с разделением на областной и местные бюджеты с выделением целевых бюджетных фондов;

- бюджета государственных территориальных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов, созданных в соответствии с федеральным законодательством;

- внебюджетные фонды, созданные и управляемые региональной и местными органами исполнительной власти;

- другие внебюджетные средства, контролируемые администрацией области и органами местного самоуправления;

- имущество, закрепленное за государственными учреждениями Вологодской области и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления;

- активы областных государственных и муниципальных унитарных предприятий, доли и пакеты акций хозяйственных обществ, находящихся в государственной собственности Вологодской области (далее государственной собственности) и муниципальной собственности.

1. Цели и задачи, направления реформирования

Основными целями реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области является:

- достижение стабилизации бюджетной системы Вологодской области, максимальной мобилизации финансовых резервов для обеспечения дальнейшего социального развития области, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и повышение уровня жизни жителей Вологодской области;

- создание благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций;

- получения положительных оценок проводимой органами государственной власти области бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения области.

Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи:

- формирование бюджетно-финансовой политики на основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития, социальных и финансовых норм и нормативов по оказанию бюджетных услуг и сбалансированности областных целевых программ с реальными финансовыми ресурсами;

- обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов;

- формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;

- совершенствование нормативной правовой базы организации бюджетного процесса;

- внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, в частности, поэтапный переход к казначейскому исполнению бюджетов, разделение текущих и капитальных расходов, использование среднесрочного финансового и инвестиционного планирования, создание системы управления государственным областным и муниципальным долгами области, конкурентных механизмов и муниципальных закупок;

- инвентаризация (в том числе паспортизация) государственного и муниципального имущества;

- независимая оценка рыночной стоимости государственного и муниципального имущества, вовлекаемого в гражданский оборот;

- унификация отчетности с международными системами учета и отчетности;

- внедрение современных информационных технологий для управления финансовыми ресурсами региона и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.

Учитывая задачи реформирования, выделены следующие основные направления реформирования системы управления региональными финансами области:

- повышение эффективности организации бюджетного процесса;

- совершенствование межбюджетных отношений;

- оптимизация управления налоговой базой;

- совершенствование тарифной политики;

- совершенствование долговой политики, методов управления государственным областным и муниципальным долгом;

- совершенствование механизмов эффективного управления государственным и муниципальным имуществом;

- разработка комплекса мер по повышению эффективности бюджетных расходов;

- обеспечение независимых гарантий достоверности информации в сфере общественных финансов;

- совершенствование системы государственных закупок, предоставления дотаций, льгот;

- развитие информационной инфраструктуры финансовой системы области.

2. Исходное состояние

В Вологодской области к концу 2000 года сложилась устойчивая практика организации работы по разработке проекта областного бюджета и его утверждению Законодательным Собранием области до начала финансового года.

Нестабильность экономической ситуации, высокая зависимость доходов бюджета Вологодской области от состояния металлургии и лесопромышленного комплекса, финансово-экономическое положение которых во многом определяется состоянием внешних рынков, отсутствие эффективных методик прогнозирования является причиной значительных отклонений фактических параметров бюджета от запланированных.

В начале 2000 года в Вологодской области разработан среднесрочный план экономического развития.

Политика администрации Вологодской области в отношении налоговой базы определяется областными законами, которые определяют ставки налогов, признаки для предоставления налоговых льгот.

Закон Вологодской области от 30.10.1998 N 302-ОЗ "О порядке и условиях предоставления льгот по налогам и сборам в областной бюджет" регламентирует подходы к решению вопросов о предоставлении налоговых льгот, содержит требования обязательной оценки потерь бюджета. Предоставленные льготы уменьшают доходы бюджета в краткосрочном периоде (в долгосрочном периоде доходы могут увеличиться за счет роста налогооблагаемой базы). Потери бюджета от предоставления льгот относительно невелики и систематически отслеживаются.

При введении в действие новых налогов осуществляются расчеты их возможной эффективности, однако достоверность таких расчетов невысока из-за недостатка информации.

В Вологодской области проводится взвешенная политика в отношении налогов с оборота.

В результате реализации системы мер, утвержденных рядом постановлений губернатора области, в области наблюдается значительное снижение доли денежных суррогатов в платежах в бюджет.

Недоимка по платежам в бюджет в целом по области значительная и колеблется в пределах до 10% к объему налоговых доходов бюджета. Работа с недоимщиками администрацией Вологодской области организована в тесном контакте с федеральными структурами: налоговыми органами, подразделениями службы по финансовому оздоровлению.

Процедура выдачи лицензий регламентируется федеральным законодательством, постановлениями губернатора, органов местного самоуправления.

Администрация Вологодской области предпринимает шаги по улучшению качества управления государственной собственностью. В составе государственной и муниципальной собственности имеются эффективно функционирующие предприятия. В 1999 году в области утверждена концепция управления областной собственностью, предусматривающая мероприятия по эффективному управлению государственной собственностью. Но ее реализация сдерживается по причине недостаточности средств, необходимых для обеспечения процесса управления собственностью.

Сводный учет имущественного потенциала, являющегося областной собственностью, в настоящее время ведется только по балансовой стоимости. Балансовая стоимость не всегда отражает ее рыночную стоимость и может существенно от нее отличаться.

В целях исполнения постановления Правительства РФ от 3 июня 1998 года N 555 "О мерах по выполнению Указа Президента РФ от 5 мая 1998 года N 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов", соглашения с Правительством РФ "О мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Вологодской области" от 21 февраля 2000 г., а также обеспечения единой политики и практики при осуществлении бюджетных расходов, выборе приоритетных их направлений, администрацией Вологодской области заключаются соглашения с главами муниципальных образований. В этих соглашениях предусматривается перечень мер, направленных на оздоровление региональных финансов, в том числе по развитию налоговой базы региона, обеспечению выплаты заработной платы, сокращению неденежных форм расчетов с бюджетом, снижение долговой нагрузки на бюджет. Использование механизма таких соглашений позволило ликвидировать задолженность по заработной плате работникам учреждений социальной сферы, финансируемых из областного и местных бюджетов.

В администрации Вологодской области, а также в муниципальных образованиях ведется работа по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета, созданы рабочие группы, разработан план мероприятий и модель казначейства. В области принята концепция перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета, утверждены Положение об областном казначействе, Положение о порядке финансирования расходов областного бюджета и ведения лицевых счетов главных распорядителей и получателей бюджетных средств при казначейской системе исполнения бюджета.

С 1 ноября 2000 года части получателей средств областного бюджета открыты лицевые счета в управлении казначейства департамента финансов. До момента финансирования осуществляется проверка соответствия платежных документов доведенным лимитам бюджетных обязательств, утвержденным сметам расходов бюджетных учреждений, наличия оснований для проведения расходов.

Проблемы межбюджетных отношений в значительной степени возникают в области из-за неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне.

Отсутствует четкое разграничение расходных полномочий как между федеральным центром и субъектом Российской Федерации, так и между субъектом РФ и местными бюджетами. Необходимо принятие соответствующего закона на федеральном уровне.

В Вологодской области осуществляется учет бюджетных расходов на исполнение федеральных полномочий, но по укрупненным позициям. Практика компенсации "наведенных" расходов применяется только в последние годы и в отношении вновь принимаемых законов. Часть расходов муниципальных бюджетов на выполнение федеральных мандатов возмещается не в полной мере по причине недостаточности средств и неполного учета скрытых льгот, дотаций и субсидий.

Нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации от федеральных налогов закрепляются максимум на один год. Эти нормативы в отношении муниципальных образований гарантированы Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления". В Вологодской области нормативы распределения регулирующих налогов между бюджетами имеют относительную стабильность, последние три года они изменялись только в связи с изменениями федерального законодательства.

Методика распределения трансфертов из регионального бюджета с 2000 года утверждается законом области и предусматривает наличие математической формулы распределения трансфертов. В методике расчета суммы финансовой поддержки заложен принцип выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом оценки их доходных возможностей, исходя из макроэкономических показателей и заданий по снижению уровня недоимки. Расходные потребности оцениваются по социально значимым расходам, исходя из социальных норм и нормативов по отраслям социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и муниципального управления с учетом индекса бюджетных расходов, рассчитанных исходя из численности потребителей бюджетных услуг.

В областном бюджете консолидированы внебюджетные фонды: территориальный дорожный фонд, государственный экологический фонд, фонд восстановления и охраны водных объектов, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, региональный продовольственный фонд. Проведена инвентаризация и учет получателей внебюджетных средств в отношении учреждений, финансируемых из областного бюджета и представляющих отчетность в финансовые органы.

На региональном уровне в Вологодской области наметилась тенденция выделения в областном бюджете текущих и капитальных расходов.

Параметры областного бюджета соответствуют ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ. Общий объем долга не превышает доходы областного бюджета без финансовой помощи из бюджетов других уровней. Расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 15% от расходов бюджета.

В области разработаны и утверждены требования к пакету документов, предоставляемых претендентом на получение бюджетной гарантии, бюджетного кредита. Обязательными условиями предоставления гарантии являются предоставление обеспечения и финансово-экономической информации.

При выделении социальной помощи в Вологодской области используется принцип адресности. Это относится к выплате пособий семьям с детьми и к другим выплатам, по которым федеральное законодательство допускает такой подход. Но в большинстве случаев положения федеральных законов определяют категорию реципиентов социальных льгот и выплат без ограничения, обусловленного их материальным положением. Регистрация малоимущих и нуждающихся в социальной поддержке граждан осуществляется органами социальной защиты, которые обеспечивают проведение проверок уровня дохода семей получателей социальной помощи.

В бюджетах муниципальных образований, особенно районов, слабо выражена инвестиционная составляющая, так как основной объем бюджетных инвестиций, главным образом в капитальное строительство, учитывается при планировании в составе расходов областного бюджета. Одноуровневость инвестиций снижает ответственность органов местного самоуправления за эффективным использованием средств областного бюджета. Принцип софинансирования программ развития на практике в Вологодской области развит недостаточно.

На данный момент потребление услуг субъектов естественных монополий бюджетными учреждениями осуществляется на основании лимитов, а оплата деньгами по нормативам. Администрация области способствует заключению соглашений между естественными монополиями и бюджетными организациями о постепенном погашении задолженности при одновременном осуществлении текущих платежей.

В Вологодской области уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением в среднем ниже установленных федеральных стандартов. В отдельных муниципальных образованиях (например, г. Череповец) уровень оплаты услуг ЖКХ соответствует федеральным стандартам, что обусловлено более высокой степенью средней заработной платы в этих населенных пунктах.

В области широко распространена практика перекрестного субсидирования. В городе Вологде цены на теплоэнергию, отпускаемую населению, в 3.4 раза ниже отпускных цен, установленных для промышленных предприятий. При этом практика перекрестного субсидирования имеет место даже в отношении услуг, стоимость которых не высока, например, услуг по водоснабжению.

Ценовое регулирование в Вологодской области осуществляется в отношении естественных монополий, а также в отношении незначительного числа прочих товаров и услуг. При этом положения о регулировании деятельности локальных монополий в области нет. Во многом это обусловлено отсутствием положений федерального законодательства, определяющих статус и правовой режим деятельности локальных монополий. Ценовые ограничения распространяются на следующие виды прочих товаров и услуг: лекарственные препараты, детское и школьное питание, ритуальные услуги, топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, социальные услуги, оказываемые пожилым и инвалидам, перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении. В Вологодской области ценовые ограничения с 1995 года введены только в пределах перечня, утвержденного постановлением Правительством РФ от 07.03.95 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".