1. Комментируемая статья законодательно закрепляет и характеризует объективно существующую взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы в Российской Федерации. Российская государственная гражданская, так же как и муниципальная служба как институты публичного права имеют много общего.
В масштабах государства гражданская и муниципальная службы выступают в качестве единственного трехуровневого вида публичной службы - федеральная гражданская служба, гражданская служба субъектов РФ, муниципальная служба. Общесистемное функционирование гражданской службы и муниципальной службы обусловлено единым целевым назначением института публичной службы, заключающимся в обеспечении эффективного управления социально-экономическими процессами во всех сферах общественной жизни.
Взаимосвязь государственной и муниципальной службы имеет единую конституционно-правовую основу. Согласно ст.3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Деятельность этих органов обеспечивает соответственно государственная гражданская и муниципальная служба. Часть 2 ст.132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Из этого следует, что, несмотря на определенную самостоятельность систем государственной и муниципальной власти, в установленных случаях они действуют как единый управленческий механизм, что, в свою очередь, обусловливает взаимосвязь институтов гражданской и муниципальной службы.
В основе взаимосвязи этих институтов лежит также единство принципов государственной гражданской и муниципальной службы. Это очевидно при сравнении ст.4 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и ст.4 комментируемого Закона. Видно, что, как минимум, по шести принципам из десяти имеется смысловое и формально-терминологическое совпадение. В частности, это принципы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих; стабильность гражданской и муниципальной службы; доступность информации о гражданской и муниципальной службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Это свидетельствует о том, что современная российская государственная гражданская служба более близка к муниципальной службе, чем к государственной военной службе.
На этой теоретической и правовой основе еще более тесная взаимосвязь между государственной гражданской службой и муниципальной службой обеспечивается, как минимум по шести направлениям, т.е. в шести субинститутах соответственно государственной гражданской и муниципальной службы, которые одинаково обозначены как в ст.7 Закона, так и в ст.5 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Первое направление взаимосвязи заключается в единстве основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы (см. об этом подробнее ст.12 комментируемого Закона и ст.9 "Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы" ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").
2. Единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы легко обнаруживается при сравнении ст.15, 16 и 17 Закона и статей соответственно 12, 13 и 14 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Как говорится, не вооруженным глазом видна однотипность обязанностей, ограничений и запретов (за минимальными различиями) как для гражданских, так и для муниципальных служащих. И те и другие должны выполнять эти требования к прохождению государственной и муниципальной службы в целях обеспечения публичных интересов в сфере государственного и муниципального управления. Единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы проявляется и в том, что федеральным законодательством устанавливаются однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для гражданского, так и для муниципального служащего.
Полагаем, что используемый в комментируемом Законе термин "обязательства" не должен трактоваться только в гражданско-правовом смысле - применительно к обязательствам имущественного характера, сведения о которых (наряду со сведениями о доходах и имуществе) должны предоставляться государственными служащими ежегодно. Этот термин имеет прямое отношение и к основным обязанностям государственного гражданского и муниципального служащего, что установлены соответственно ст.15 Закона и ст.12 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года) (протокол N 21).
С учетом единых теоретических и правовых основ гражданской и муниципальной службы единые требования и условия к ее прохождению представляются логичными и обоснованными.
3. Единство требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих и муниципальных служащих можно обнаружить при сравнительном анализе соответствующих статей комментируемого Закона (ст.61-63) и ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст.32, 33).
Данными законами предусмотрены единые квалификационные требования для замещения должностей, единые требования к процедурам поступления на службу, проведения аттестации, а также обязанности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих поддерживать необходимый уровень квалификации. Кроме того, оба названных закона гарантируют соответственно государственному гражданскому и муниципальному служащим определенные права в этой сфере. Согласно п.11 ч.1 ст.14 комментируемого Закона государственный гражданский служащий имеет право на дополнительное профессиональное образование (т.е. на профессиональную переподготовку, повышение квалификации). Муниципальному служащему предоставлено право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п.7 ч.1 ст.11 ФЗ).
Что касается непосредственно вопросов подготовки кадров для государственной гражданской службы и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих и муниципальных служащих, то в отличие от комментируемого Закона (ст.ст.61, 62 и 63) в ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" они практически не разработаны. В нем всего лишь говорится о приоритетных направлениях формирования кадрового состава муниципальной службы (ст.32) и возможности создания в муниципальном образовании кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы (ст.33). Однако имеющиеся в этой части неурегулированность и пробелы ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" восполняются законами субъектов РФ и подзаконными нормативными актами.
Наличие в указанных законах соответствующих правовых норм (несмотря на некоторые различия между ними) позволяет утверждать, что требуемые профессиональная подготовка и уровень квалификации каждого служащего, необходимые для надлежащего исполнения им должностных обязанностей, являются юридически обязательными элементами успешного прохождения как государственной гражданской службы, так и муниципальной службы в целом.
4. Взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.
В соответствии со ст.54 Закона в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения не только должностей гражданской службы, воинских должностей, иных должностей в соответствии с законами, но и должностей муниципальной службы.
Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ. В настоящее время исчисление стажа государственной гражданской службы регламентируется Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1532 "Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации".
Согласно же ст.25 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на: должностях муниципальной службы (муниципальных должностях муниципальной службы); муниципальных должностях; государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов РФ; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях, а также иных должностях в соответствии с законом субъекта РФ.
Порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности устанавливается законом субъекта РФ.
Как видим, имеет место своеобразный взаимозачет, стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной гражданской службы государственного гражданского служащего, и наоборот.
Таким образом, учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.
5. Соотносимость основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих обеспечивается законодательным закреплением общих подходов к структуре и исчислению устанавливаемого для них денежного содержания, а также основных и дополнительных мер, направленных на компенсацию возникающих обременений и стимулирование профессиональной служебной деятельности.
Государственным гражданским и муниципальным служащим обеспечивается оплата труда в виде денежного содержания. Денежное содержание является основой стимулирования служебной деятельности и обеспечения служащим и их семьям необходимого качества жизни. Размеры должностных окладов дифференцируются по уровням и статусу государственных и муниципальных органов. Аналогично при начислении и выплате надбавок к окладу учитываются критерии, индивидуально повышающие размер денежного содержания гражданского или муниципального служащего: стаж службы, квалификационный разряд, сложность работы.
В качестве социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим доступны:
- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
- медицинское обслуживание гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию;
- пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением гражданским служащим должностных обязанностей;
- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;