• Текст документа
  • Статус
Оглавление
Поиск в тексте


Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"


Комментарий к преамбуле


Преамбула Закона определяет в самом общем виде сферу его действия, в пределах которой устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы (т.е. соответствующие условия, возможности и ресурсы) успешного функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации. Комментируемый Закон является системообразующим законом прямого действия, предмет его регулирования определен в ст.2. Это, во-первых, отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Во-вторых, это отношения, связанные с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ.

Нормы комментируемого Закона о государственной гражданской службе находят свое развитие и конкретизацию в региональных законах и иных нормативных актах о государственной гражданской службе субъектов РФ. При этом важно учитывать, что, принимая соответствующие законы и иные нормативные акты, субъекты РФ обязаны обеспечить законодательное воплощение и практическую реализацию норм комментируемого Закона, в частности, в отношении основных прав и обязанностей государственных гражданских служащих, ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, и др.

Следует отметить, что комментируемый Закон расширил предмет регулирования гражданской службы по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", действовавшим в этой сфере до 31 января 2005 года. Действующий Закон (в отличие от старого) содержит ряд принципиально новых правовых норм. В частности, в нем определены современные требования к служебному поведению гражданских служащих, предусмотрена возможность установления оплаты труда отдельных категорий служащих в зависимости от показателей эффективности их служебной деятельности, установлена периодичность (один раз в три года) профессиональной переподготовки и др.

Комментируемый Закон подготовлен на основе и в соответствии с Конституцией РФ. Прежде всего, его нормы коррелируют с ч.2 ст.3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно в государственных органах и осуществляется государственная служба. Кроме того, комментируемый Закон связан с Конституцией РФ тем, что она в ч.4 ст.32 гарантирует гражданам Российской Федерации право на равный доступ к государственной службе.

Комментируемый Закон разработан также в соответствии с ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Кроме того, в нем использованы положения ТК РФ. Тем не менее, комментируемый Закон устанавливает лишь правовые основы государственной гражданской службы, поскольку подробное правовое регулирование этой службы в целом осуществляется не только федеральными, но и региональными законами как общего, так и специального характера. При этом базовые положения Закона, оставаясь неизменными, детализируются в иных актах федерального и регионального уровней, а также в актах ведомственного предназначения. В частности, в Законе предусматривается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В результате создается комплексная нормативная правовая база, призванная в полной мере обеспечивать выполнение возложенных на гражданскую службу задач.

Комментируемый Закон был подготовлен в рамках осуществления административной реформы, которая предполагает процесс непрерывного совершенствования законодательства. Поэтому не случайно, что за истекшее со дня принятия Закона время он был дополнен и изменен более 30 раз. Однако, несмотря на непрерывный процесс совершенствования данного Закона, следует признать, что в настоящее время институт гражданской службы в России еще не оснащен в полном объеме всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства. Поэтому знание и правильное применение комментируемого Закона - важнейшее условие эффективной работы государственных органов, служения интересам гражданского общества и государства, обеспечения приоритета прав и свобод граждан.

Комментарий к главе 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Основные термины

1. В комментируемой статье в целях единообразного толкования кратко раскрыто содержание двух значимых терминов комментируемого Закона - "государственная должность" и "представитель нанимателя". Закон указывает, что государственные должности Российской Федерации и аналогичные должности субъектов РФ устанавливаются соответственно Конституцией РФ, федеральными законами и конституциями (уставами), законами субъектов РФ. Конкретных наименований должностей в комментируемой статье не устанавливается. Определяется лишь целевое предназначение государственных должностей - они учреждаются для непосредственного исполнения полномочий соответственно федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.

Именно по этому критерию комментируемая статья подразделяет все государственные должности на две группы (категории):

1) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

2) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Как указано в комментируемой статье, государственные должности Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Конституция РФ устанавливает, в частности, следующие государственные должности Российской Федерации: Президент РФ (ст.11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, его заместитель (ст.101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, его заместитель (ст.101); Председатель Правительства РФ, его заместитель и федеральный министр (ст.110); судья Конституционного Суда РФ (ст.125, 128); судья Верховного Суда РФ (ст.126, 128); судья федерального суда (ст.128); Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор прокуратуры РФ (ст.129) и др.

Почти все эти государственные должности (за некоторыми исключениями) предусмотрены также соответствующими федеральными конституционными и федеральными законами об указанных государственных органах. Кроме того, некоторое количество других государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов РФ установлено иными федеральными законами. В частности, Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" предусматривает государственные должности председателя, заместителя председателя и судьи федерального суда, Федеральный закон от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности" - должность Секретаря Совета Безопасности РФ, Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - должности Председателя, заместителя председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - должность Руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, Федеральный закон от 8 января 1998 года N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" - должность Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами, установлен Указом Президента РФ от 11 января 1995 года N 32 "О государственных должностях Российской Федерации".

Государственные должности субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий региональных государственных органов устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. В частности, в соответствии с п.6 ст.18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяется конкретное наименование должности Руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ (глава, губернатор, президент, председатель правительства, глава администрации) с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Государственная должность может считаться установленной, если в Конституции (уставе) или законе субъекта РФ имеется указание (упоминание) о ней. Установление государственной должности означает введение ее в качестве самостоятельной штатной единицы в структуру государственного органа.

По аналогии с федеральными государственными органами региональные государственные должности связаны с исполнением обязанностей по обеспечению полномочий таких государственных органов, как губернатор (президент, глава), правительство (администрация), законодательный (представительный) орган (дума, собрание, совет), конституционный (уставной) суд, контрольно-счетный орган (палата), региональная избирательная комиссия, уполномоченный по правам человека и уполномоченный по правам ребенка. Соответственно они называются в региональных законах, определяющих статус и полномочия указанных органов.

В систематизированном виде региональные государственные должности оформлены по-разному. Как правило, перечень государственных должностей в субъектах РФ содержится либо непосредственно в законах о государственной гражданской службе, либо в законах о государственных должностях субъекта РФ (например, Закон Республики Алтай от 7 июня 2005 года N 37-РЗ "О государственной гражданской службе Республики Алтай", Закон Владимирской области от 27 августа 2004 года N 135-ОЗ "О государственной гражданской службе Владимирской области", Закон Кемеровской области от 1 августа 2005 года N 103-ОЗ "О государственных должностях Кемеровской области и государственной гражданской службе Кемеровской области", Закон г.Москвы от 15 июля 2005 года N 43 "О государственных должностях города Москвы", Закон Республики Мордовия от 7 февраля 2005 года N 2-З "О государственных должностях и должностях гражданской службы Республики Мордовия", Закон Республики Карелия от 4 марта 2005 года N 857-ЗРК "О некоторых вопросах государственной гражданской службы и правового положения лиц, замещающих государственные должности"). В ряде случаев это устанавливается отдельным законом (законами) о перечне (реестре) государственных должностей и (или) перечне (реестре) должностей государственной службы соответствующего субъекта РФ (например, Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 года N 302-34 "О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга", Закон Республики Алтай от 1 августа 2006 года N 66-РЗ "О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Алтай").

В то же время в некоторых республиках в составе РФ такие перечни утверждены указами главы (президента) республики (см., например, Указ Президента Республики Татарстан от 9 марта 2006 года N УП-92 "Об утверждении Сводного перечня государственных должностей" и от 30 июня 2010 года N УП-415 "О Сводном перечне государственных должностей Республики Татарстан", Указ Президента Чувашской Республики от 1 сентября 2006 года N 73 "О сводном перечне государственных должностей Чувашской Республики и Реестре должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики").

При этом субъекты РФ ориентируются на ст.2.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которая устанавливает, что перечень типовых государственных должностей субъектов РФ утверждается Президентом Российской Федерации. Такой перечень утвержден Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381.

2. В п.2 комментируемой статьи раскрыто понятие представителя нанимателя. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ, что определено ч.3 ст.10 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

Представитель нанимателя - это тот, кто наделен соответствующими полномочиями и от имени Российской Федерации или субъекта РФ осуществляет их в государственно-служебных отношениях. Под понятием "представитель нанимателя" комментируемый Закон подразумевает руководителя соответствующего государственного органа или лицо, занимающее государственную должность, либо их представителя.

Как правило, представителем нанимателем в государственном органе является его руководитель или уполномоченный им заместитель руководителя или иное должностное лицо. Последним может быть конкретный чиновник (а не руководитель государственного органа, или лицо, замещающее государственную должность), с которым гражданин имеет дело при поступлении на государственную службу.

Комментируемая статья не определяет порядок наделения лица полномочиями представителя нанимателя Российской Федерации или субъекта РФ в государственном органе. Для наделения полномочиями нанимателя того или иного чиновника необходимо принятие руководителем государственного органа в рамках своей компетенции решения о наделении такого рода полномочиями своего заместителя или иного служащего (сотрудника). При этом следует иметь в виду, что руководитель государственного органа не вправе возлагать на своего заместителя (или иное должностное лицо) полномочия государственного нанимателя в отношении лиц, замещающих главные и высшие должности гражданской службы. В отношении указанных лиц полномочия государственного нанимателя обязан осуществлять непосредственно руководитель государственного органа.

Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2006 года N 230 полномочия представителя нанимателя по заключению служебных контрактов о прохождении федеральной государственной гражданской службы с лицами, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Правительством РФ, возложены:

- на федеральных министров - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей соответствующего федерального министра и руководителей федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующему федеральному министерству, а также заместителей руководителей этих федеральных служб и федеральных агентств;

- на заместителя председателя Правительства РФ - руководителя Аппарата Правительства РФ - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности руководителей государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ;

- на руководителей государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей руководителей этих государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств.

При этом заключение и прекращение служебного контракта с федеральным государственным гражданским служащим осуществляются на основании решений Правительства Российской Федерации соответственно о назначении на должность и об освобождении от должности.

В настоящее время существует практика наделения должностных лиц полномочиями представителя нанимателя распорядительными актами руководителей федеральных и региональных государственных органов. Так, например, приказом Федеральной службы судебных приставов от 15 июня 2011 года N 270 отдельными полномочиями представителя нанимателя наделены руководители территориальных органов Федеральной службы судебных приставов - главные судебные приставы субъектов РФ.

Правовое регулирование статуса "представителя нанимателя" на государственной гражданской службе осуществляется комментируемым Законом и в части, не урегулированной им, - нормами трудового законодательства. Статус представителя нанимателя аналогичен положению представителя работодателя, определенному ст.33 и ст.34 ТК РФ.

Представитель нанимателя заключает от имени Российской Федерации или субъекта РФ с гражданином, поступающим на гражданскую службу, служебный контракт. Кроме того, представитель нанимателя может издавать распоряжения (приказы), обязательные для всех служащих государственного органа, осуществлять иные полномочия.

В соответствии с ч.2 ст.23 Закона на представителя нанимателя возложены обязанности обеспечить гражданину, поступающему на гражданскую службу, прохождение государственной гражданской службы в соответствии с законодательством, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии, принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов и другие.

Комментарий к статье 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Данная статья определяет в самом общем виде сферу (предмет) регулирования комментируемого Закона. Во-первых, это отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Во-вторых, это отношения, связанные с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ. В целом, это довольно широкий круг общественных отношений, связанных с практическим осуществлением государственной гражданской службы в государственных органах.

Входящие в предмет регулирования комментируемого Закона отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, обусловлены осуществлением гражданами Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной гражданской службе (ч.4 ст.32 Конституции РФ). В комментируемом Законе эти отношения регулируются ст.21 и 22. Порядку прохождения государственной службы посвящены нормы ст.23-32 комментируемого Закона, а вопросы прекращения государственной гражданской службы регулируются ст.33-41 Закона.

Общественные отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее практическим осуществлением и прекращением профессиональной служебной деятельности гражданскими служащими, достаточно сложны и разнообразны. Это, в частности, такие как: поступление и оформление на службу, заключение трудового договора (контракта); прохождение гражданской службы и ее документирование; перемещение по службе (переводы); выполнение гражданскими служащими должностных обязанностей и реализация предоставленных им прав; присвоение гражданским служащим классных чинов; прохождение гражданскими служащими профессиональной подготовки, стажировок, повышение квалификации; проведение аттестации гражданскими служащими; досудебное урегулирование служебных разногласий и споров в административном порядке; прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы и др.

Не менее разнообразны отношения, связанные с установлением и реализацией правового положения (статуса) гражданского служащего, возникают в связи с: реализацией прав и обязанностей гражданского служащего; соблюдением ограничений и запретов, связанных с гражданской службой; выполнением требований к служебному поведению гражданского служащего; урегулированием конфликта интересов при исполнении гражданским служащим должностных обязанностей; предоставлением гарантий и компенсаций гражданским служащим; установлением оснований и реализацией мер юридической ответственности; предоставлением сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и т.д.

Нормы Закона, определяющие общие условия поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а также определяющие основы правового статуса государственного гражданского служащего, распространяются как на федерального гражданского служащего, так и на гражданского служащего субъекта РФ. Поэтому они находят свое развитие и конкретизацию в региональных законах и иных нормативных актах о государственной гражданской службе субъектов РФ. Но при этом важно иметь в виду, что принимая соответствующие законы и иные нормативные акты о государственной гражданской службе, субъекты РФ обязаны обеспечить законодательное воплощение и практическую реализацию норм Закона в отношении: - основных прав и обязанностей государственных гражданских служащих, ограничений и запретов, связанных с гражданской службой; - требований к служебному поведению гражданского служащего; порядка урегулирования конфликта интересов на гражданской службе; - представления сведений о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

2. Фактически предмет регулирования настоящего Закона шире, чем это обозначено в комментируемой статье. Как отмечено в преамбуле, комментируемым Законом устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Такие отношения неизбежно связаны не только с государственными гражданскими служащими, но и иными государственными органами и должностными лицами, от которых непосредственно зависит: установление юридического статуса должностей гражданской службы; подразделение их на категории и группы; включение должностей гражданской службы в реестр должностей федерального или регионального уровней; установление квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы; установление классных чинов гражданских служащих; определение условий и порядка проведения квалификационных экзаменов и аттестации гражданских служащих; ведение личных дел гражданских служащих; проведение кадровой политики и формирование кадрового состава гражданской службы; организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение гражданской службы; осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе и др.

Комментируемый Закон расширил предмет регулирования гражданской службы по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Комментируемый Закон (в отличие от старого) содержит ряд принципиально новых правовых норм, в нем определены более широкие требования к служебному поведению гражданских служащих, предусмотрена возможность установления оплаты труда отдельных категорий служащих в зависимости от показателей эффективности их служебной деятельности, установлена периодичность (один раз в три года) профессиональной переподготовки, а также порядок формирования кадрового резерва и работы с ним, введены механизмы урегулирования конфликта интересов на гражданской службе и др.

Комментарий к статье 3. Государственная гражданская служба Российской Федерации

1. Комментируемая статья содержит определение государственной гражданской службы. Причем указанная здесь формулировка государственной гражданской службы полностью соответствует определению, содержащемуся в ч.1 ст.5 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

В комментируемом определении содержатся следующие функциональные признаки государственной гражданской службы:

а) это профессиональная служебная деятельность, которую осуществляют только граждане Российской Федерации. Это юридически обеспечивается также в ст.13 и ст.21 комментируемого Закона;

б) это профессиональная служебная деятельность на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Заметим, что здесь законодатель не раскрывает характерных признаков гражданской службы как профессиональной деятельности. В науке же под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образования. Именно такая деятельность может обеспечивать компетентное и эффективное исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Между тем, профессионализм и компетентность гражданских служащих являются законодательно установленным принципом государственной службы Российской Федерации (см. ст.4 комментируемого Закона). Поэтому профессиональная деятельность на государственной службе предполагает наличие у служащего профессионального образования.

В целях обеспечения необходимого уровня профессионализма и компетентности государственных служащих комментируемым Законом (ст.9) установлена классификация должностей гражданской службы. С учетом такой классификации (т.е. в соответствии с категориями и группами должностей) установлены квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы (ст.12 Закона). Для замещения должности гражданской службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя - к специальности, направлению подготовки. Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Непосредственно квалификационные требования к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной гражданской службы, устанавливаются указом Президента РФ, а для замещения должностей гражданской службы субъектов РФ - законами субъектов РФ.

На наличие и соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей гражданской службы указывают квалификационные разряды (звания, классные чины и т.п.) государственных гражданских служащих. Таковые присваиваются гражданским служащим по результатам квалификационного экзамена (ст.49) или аттестации (ст.48 Закона).

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям для замещения должности гражданской службы (см. подробнее об этом ст.22 Закона; Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 112).

Еще одним способом проверки квалификации и профессионализма гражданского служащего является испытание на гражданской службе. В частности, при заключении служебного контракта с гражданином, впервые поступающим на гражданскую службу, в этом контракте и в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы предусматривается условие об испытании гражданского служащего продолжительностью от одного месяца до одного года в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы, если иное не предусмотрено ст.27 Закона.

Государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных и региональных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Представляется, что государственный орган - это образованное в установленном порядке публично-правовое лицо, наделенное государственно-властными полномочиями организационно-распорядительного характера по выполнению задач и функций государства (или субъекта федеративного государства). Определяющим признаком государственного органа является наличие у него властно-управленческих, организационно-распорядительных и административно-хозяйственных полномочий, осуществляемых от имени государства по отношению к иным субъектам права и общественного управления.

В соответствии с Конституцией РФ (ч.1 ст.78) федеральные органы исполнительной власти могут для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы в регионах (управления, отделения, учреждения, отделы). Правовой статус их в законе не указан, тем не менее, не только министерства, но также службы и агентства, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти, имеют свои территориальные структуры. Такие же подведомственные структуры, наделенные статусом юридических лиц и определенными властно-управленческими полномочиями, могут создавать органы исполнительной власти субъектов РФ, в частности, в муниципальных образованиях. Поскольку они создаются для реализации задач и функций органов государственной власти, то профессиональную деятельность не только в самих органах, но и в структурных подразделениях по выполнению их полномочий следует считать государственной гражданской службой. В "Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы", утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N 1574, содержится перечень нескольких должностей гражданской службы, учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти межрегионального уровня.

Таким образом, государственными служащими являются лица, занимающиеся профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов. Осуществление государственной службы в учреждениях, организациях и предприятиях, не являющихся государственными органами, действующим законодательством не предусмотрено. Государственной службой не является и работа в государственных органах на должностях, не относящихся к должностям государственной службы.

Профессиональная служебная деятельность на должностях государственной гражданской службы осуществляется не только в целях обеспечения исполнения полномочий государственных органов, но и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Речь идет о лицах, реально замещающих государственные должности (без учета находящихся в кадровом резерве).

Под лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, замещающие государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами. Лицами, замещающими государственные должности субъектов РФ, являются те, кто замещает государственные должности, установленные конституциями и уставами субъектов РФ. И те и другие должности устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий соответственно федеральных и региональных государственных органов.

Уровень (федеральный или региональный) и способ их установления одновременно являются основанием для отнесения той или иной должности к соответствующей категории должностей федерального или регионального уровня. Так, Конституцией РФ предусмотрено более 10 наименований государственных должностей федерального уровня. В то же время нельзя не заметить, что должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, устанавливаемая конституцией (уставом) субъекта РФ, отнесена в соответствии с Указом Президента РФ от 11 января 1995 года N 32 к числу государственных должностей Российской Федерации (т.е. должностей федерального уровня). Это не случайно, поскольку согласно ч.2 ст.77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (в частности, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ) (см. комментарий к ст.1 настоящего Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи юридически распределяет государственную гражданскую службу Российской Федерации на две категории: федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ (условно ее можно назвать региональной государственной службой), что предопределено федеративным характером российского государства.

В соответствии со ст.5 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации":

1) федеральная государственная гражданская служба (далее также - федеральная гражданская служба) - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

2) государственная гражданская служба субъекта РФ (далее также - гражданская служба субъектов РФ) - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Федеральная гражданская служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ. Практически, она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах таких федеральных органов государственной власти как: администрация Президента РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и др. Государственная гражданская служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к гражданской службе.

Государственными гражданскими служащими Российской Федерации и ее субъектов не являются лица, замещающие государственные должности соответственно Российской Федерации (выборные - например, Президент РФ, или назначаемые - председатель Правительства РФ) и субъектов РФ (например, вице-губернатор, председатель регионального правительства), депутаты законодательных (представительных) органов, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.

Таким образом, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; и гражданскую службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.

Комментарий к статье 4. Принципы гражданской службы

1. Комментируемая статья закрепляет принципы государственной гражданской службы Российской Федерации. Хорошо известно, что термин "принцип" означает основополагающее исходное теоретическое начало, общепризнанную идею, лежащую в основе образования и функционирования той или иной социальной организации или системы. Будучи закрепленными в законе, социальные принципы становятся правовыми общеобязательными нормами-принципами.

В принципах государственной гражданской службы находят свое отражение идеи права и правового государства, основы конституционного строя и общие принципы организации институтов государственной власти, закрепленные в Конституции РФ (ст.2, 3, 4, 5, 10, 13, 14 и др.) либо вытекающие из нее. Все они взаимосвязаны и взаимозависимы и в своей совокупности образуют исходные начала организации гражданской службы, определяют функционирование и позитивные тенденции ее развития. По отдельности каждый из них отражает определенную закономерность в организации государственной гражданской службы и деятельности гражданских служащих в Российской Федерации.

Комментируемый Закон не называет указанные принципы основными, однако, несомненно, они является базовыми правовыми положениями для регулирования всей системы государственной гражданской службы в Российской Федерации. Поэтому закрепленные в ст.3 принципы должны учитываться при разработке иных законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе на всех уровнях правового регулирования. В этом смысле принципы должны находить свое развитие в последующих нормах комментируемого Закона, других законов и подзаконных нормативных правовых актов. Наглядным примером воплощения принципов гражданской службы в общероссийскую "правовую ткань" являются "Общие принципы служебного поведения государственных служащих", утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года N 885.

Однако это не только принципы правового регулирования, но и построения и функционирования государственной гражданской службы. Поэтому, будучи закрепленными в законе, принципы государственной гражданской службы должны реально воплощаться в жизнь в процессе функционирования института гражданской службы, в том числе через повседневную деятельность и поведение каждого государственного служащего.

Приведенный в комментируемой статье перечень принципов гражданской службы в значительной мере совпадает со списком основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, содержащимся в ст.3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Одинаковыми по сути и правовым формулировкам являются принципы, обозначенные п.1, 2, 3, 4, 8 комментируемой статьи, а принцип, содержащийся в п.6 (доступность информации о гражданской службе), соотносится с аналогичным по сути принципом из ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" как часть и целое.

Первым в списке принципов государственной гражданской службы назван принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Это закономерно и основано на ст.2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Эту обязанность государство выполняет с помощью своих органов, функции и полномочия которых осуществляют работающие в них государственные служащие. Обязанность государства - это обязанность его государственных служащих.

Поэтому приоритет прав и свобод человека и гражданина не только принцип, но и повседневное правило служебной деятельности в государственном аппарате. Всем своим содержанием государственная служба должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст.18 Конституции РФ именно права и свободы человека и гражданина должны определять применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти и обеспечиваться правосудием.

Успешно и эффективно действует только тот государственный служащий, который в интересах народа, обеспечивает - создает и облегчает условия для реализации и защиты прав граждан.

2. Второй принцип обеспечивает единство правовых и организационных основ государственной гражданской службы, функционирующей в условиях федеративного государства. Государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную гражданскую службу и региональную гражданскую службу (т.е. осуществляемую в субъектах РФ), является единым системным механизмом, призванным выполнять задачи и функции государства.

Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (ч.3 ст.5 Конституции РФ). Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ выражается в установлении единого общегосударственного правового статуса гражданского служащего (квалификационные требования, права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность и др.); установлении приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов РФ в закреплении правовых основ государственной гражданской службы в России (ч.5 ст.76 Конституции РФ).

3. Принцип равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения основан на ч.4 ст.32 Конституции РФ и соответствует принципам и нормам международного права. В частности п."c" ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) гарантирует каждому гражданину право и возможность допуска к государственной службе без какой бы то ни было дискриминации (по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности или иных обстоятельств).

Гражданская служба основана на принципе равного доступа граждан, обладающих необходимыми способностями, деловыми качествами и профессиональной подготовкой. Конституционное право на равный доступ к государственной службе, по смыслу статей 19 (часть 2) и 32 (часть 4) Конституции Российской Федерации, означает предоставление гражданам равной возможности реализовать свои способности к труду посредством профессиональной трудовой деятельности в системе государственной службы, что подтверждено правовой позицией Конституционного Суда РФ (см. постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 года N 2-П "По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области" в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов").

Равный доступ к государственной службе Закон гарантирует для граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации. Это значит, что гражданин, претендующий на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, должен свободно владеть русским языком, являющимся государственным языком России (см. ст.3 Закона РФ от 25 октября 1991 года N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации"). Данное требование вполне естественно и разумно, т.к. очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять должностные обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной гражданской службе комментируемым Законом установлены правила, в соответствии с которыми поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется на конкурсной основе с учетом соответствия претендента квалификационным требованиям соответствия занимаемой должности (ст.22 комментируемого Закона).

Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 3 февраля 2009 года N 2-П, по своей юридической природе и предназначению в правовой системе институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права.

Ограничения, связанные с гражданской службой (установленные ст.17 Закона) не отменяют и не ослабляют действие принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из природы и социального статуса человека, способного по состоянию здоровья и разума действовать в соответствии с установленными правилами, осуществлять конкретные должностные полномочия с учетом их служебной специфики.

Также не считается отступлением от этого принципа установление в законодательстве специальных требований для занятия государственных должностей. Конституционный Суд РФ в определении от 27 октября 2000 года N 217-О отметил, что положение ч.4 ст.32 Конституции РФ не означает, что федеральный законодатель не вправе закрепить в законе определенные требования к кандидатам на те или иные должности в органах государственной власти и установить специальный порядок замещения этих должностей.

4. Государственная гражданская служба, осуществляемая эффективно и успешно, невозможна без необходимого уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих. Такое требование принципиально и общеобязательно. Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков.

В целях реализации принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих комментируемым Законом установлены требования, предъявляемые к уровню и виду образования (как правило - высшее), направлению подготовки, профессиональному стажу (опыту), знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст.12). Кроме того, этим же целям служат аттестация, квалификационный экзамен, профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих (ст.48, 49, 62, 63 комментируемого Закона) и другие меры, стимулирующие гражданских служащих к повышению профессионализма и компетентности.

5. Принцип стабильности гражданской службы является необходимым условием ее нормального функционирования. Стабильность гражданской службы зависит от стабильности правовых основ ее функционирования (на базе Конституции РФ и федерального законодательства) в системе государственной службы, с одной стороны, и от стабильности кадрового состава гражданских служащих, с другой стороны. Однако ни первое, ни второе не могут быть абсолютно неизменными, должны следовать за развитием жизни и государственно-правовой практики. Поэтому необходимо как совершенствование законодательства о гражданской службе, так и разумное обновление (ротация) кадров государственных служащих.

Стабильность гражданской службы обеспечивает непрерывность нормальной деятельности государственного аппарата. Закон обеспечивает гражданским служащим достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их права, профессиональное положение или деятельность. Профессиональный статус гражданских служащих не должен зависеть от политической ситуации в стране или регионе, от характера и личных субъективных качеств политического руководителя, от необходимых, но не всегда проработанных реформ и организационных перестроек. Целям обеспечения стабильности гражданской службы подчинены нормы комментируемого Закона, ограничивающие перечень случаев заключения срочного служебного контракта (ст.25), устанавливающие гарантии для гражданского служащего при изменении существенных условий служебного контракта (ст.29), при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст.31) и др.

6. Доступность информации о гражданской службе как принцип основывается, прежде всего, на ч.2 ст.24 Конституции РФ, гарантирующей каждому обеспечить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

По существу это элемент более широкого принципа гласности гражданской службы, ее открытости и доступности общественному контролю, закрепленному в ст.3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

В целях обеспечения данного принципа расширяется и совершенствуется законодательство об информации и ее использовании в общественной жизни, о современных электронных интернет-технологиях в деятельности государственных органов. Комментируемый Закон также предусматривает ряд юридических мер, направленных на обеспечение принципа открытости государственной гражданской службы и доступности информации о ней. Так, например, процедура конкурсного замещения должностей гражданской службы не только предусматривает обязательность информирования неопределенного круга граждан о соответствующих вакансиях, но и обязывает включать в состав аттестационных, конкурсных комиссий и комиссий по урегулированию конфликта интересов представителей общественных объединений, научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов по вопросам гражданской службы.

Реализация данного принципа осуществляется государственными гражданскими служащими также в рамках осуществления принятых в последнее время федеральных законов: от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов Российской Федерации".

Минимальными правовыми ограничениями данного принципа для гражданской службы являются законодательные правила работы гражданских служащих с информацией, составляющей государственную и иную охраняемую законом тайну. По комментируемому Закону (п.7 ч.1 ст.15) они обязаны не разглашать такие сведения.

7. Еще одним важным принципом гражданской службы является ее взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Конституция РФ (ст.13, 28, 30) и действующее законодательство предусматривают возможность создания гражданами различных по целям и интересам общественных объединений и организаций, гарантируют гражданам свободу совести и вероисповедания, идеологическое и политической многообразие и многопартийность. Соответственно со всеми общественными объединениями, каких бы взглядов и верований они не придерживались, государственные гражданские служащие должны взаимодействовать при решении государственно-политических и иных вопросов.

В то же время государственные гражданские служащие должны, осуществляя свою деятельность, в равной мере одинаково беспристрастно относиться ко всем общественным и религиозным объединениям, быть политически, идеологически нейтральными, т.е. независимыми от политических партий и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо политических партий, религиозных и иных общественных объединений. Гражданские служащие не вправе официально и публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к политической партии, к той или иной религии, конфессии, церкви.

Этот же принцип исключает создание в государственных органах структур политических партий, религиозных и иных общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) (п.14 ч.1 ст.17 Закона).

Взаимодействие гражданских служащих с общественными объединениями может осуществляться в различных правовых и организационных формах. Одной из распространенных форм такого взаимодействия является всестороннее, объективное и своевременное рассмотрение обращений граждан государственными органами и их должностными лицами в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

8. Принципом государственной гражданской службы является также защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Названный принцип означает, что в своей профессиональной деятельности гражданские служащие находятся под защитой государства от какого-либо давления, иного неправомерного воздействия. Этот принцип проистекает из конституционной идеи разделения властей и принципа разграничения предметов ведения, компетенции и полномочий в системе (механизме) государства.

В рамках своего статуса и полномочий каждый гражданский служащий обладает определенной должностной самостоятельностью. Вот почему законодательное закрепление запрета неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность гражданского служащего является залогом успешного и эффективного исполнения им должностных обязанностей.

Поэтому государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих (непосредственных и вышестоящих) руководителей, данные в пределах их полномочий. В то же время в соответствии с ч.2 ст.15 Закона гражданский служащий имеет возможность не исполнять данное ему неправомерное поручение (правда при соблюдении определенных условий). Федеральными законами устанавливаются и другие гарантии правовой защищенности гражданских служащих. Так, они имеют право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением своих должностных обязанностей (п.10 ч.1 ст.52 Закона); см. также Федеральный закон от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".

Комментарий к статье 5. Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации

1. Комментируемая статья закрепляет состав законодательства о государственной гражданской службе, содержит перечень его источников и определяет соотношение между ними. Анализ представленного перечня нормативных актов показывает, что данное законодательство строится как двухуровневая система. Оно состоит из законодательных актов федерального уровня и аналогичных актов уровня субъектов РФ. В составе такого законодательства есть законы (в буквальном смысле) и подзаконные нормативные правовые акты о государственной гражданской службе.

Обязательным требованием к построению такой системы законодательных актов является их соответствие Конституции РФ, которая является системообразующим элементом нормативно-правовой базы государственной гражданской службы Российской Федерации. На общепризнанных конституционных положениях основаны федеральные законы и иные нормативные акты, составляющие законодательство о государственной гражданской службе. В Конституции РФ закреплены такие правовые основы, как осуществление народом своей власти через органы государственной власти (ч.2 ст.3), единство системы государственной власти (ч.3 ст.5); разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10), равный доступ граждан к государственной службе (ч.4 ст.32). Важное значение имеют положения Конституции РФ (ч.2 ст.42) о возможности обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц и некоторые другие конституционные нормы.

Конституция РФ в п."т" ст.71 также устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации; в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов (п."л" ст.72). В отличие от федеральной государственной службы правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Вслед за Конституцией РФ назван ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Этот закон определяет правовые и организационные основы системы государственной службы России, в том числе системы управления государственной службой. Данный закон подразделяет ныне государственную службу на государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов (ст.2). В нем дано понятие и определен статус государственной гражданской службы, причем как федерального, так и регионального уровня (ст.5). Кроме того, этот закон регламентирует общие условия государственной службы, устанавливает систему управления ею.

Для государственной гражданской службы основным "работающим" нормативным правовым актом является одноименный комментируемый Закон, принятый через год и два месяца после ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", которым устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы России. Его нормами регулируются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) как федерального государственного гражданского служащего, так и гражданского служащего субъекта РФ.

Комментируемая статья допускает принятие и других федеральных законов о государственной гражданской службе, в том числе регулирующих особенности прохождения гражданской службы. В настоящее время таких федеральных законов нет. Если не считать законы, регулирующие отдельные отношения, связанные с функционированием института государственной гражданской службы и деятельностью гражданских служащих. К числу таких можно отнести федеральные законы: от 8 марта 2006 года N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции", от 25 июля 2006 года N 125-ФЗ "О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию", от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", ФЗ "О противодействии коррупции", ФЗ "О персональных данных" и некоторые другие.

К числу "других федеральных законов", распространяющих свое действие на гражданских служащих следует отнести также ТК РФ. На государственных служащих в субсидиарном порядке (дополнительно) распространяется трудовое законодательство. Как сказано в ст.73 комментируемого Закона, федеральные законы, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом о государственной гражданской службе.

Помимо законов регулирование многих вопросов организации и функционирования государственной службы (в том числе и государственной гражданской службы) в настоящее время осуществляется подзаконными нормативными актами. Президентом РФ подписан ряд Указов, название которых свидетельствует о разнообразии регулируемых вопросов государственной гражданской службы. В частности, это указы:

- от 12 августа 2002 года N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих";

- от 1 февраля 2005 года N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации";

- от 1 февраля 2005 года N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)";

- от 1 февраля 2005 года N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации";

- от 1 февраля 2005 года N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим";

- от 16 февраля 2005 года N 159 "О Примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации";

- от 18 июля 2005 года N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих";

- от 27 сентября 2005 года N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих";

- от 31 декабря 2005 года N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы";

- от 28 декабря 2006 года N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации";

- от 1 июля 2010 года N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов";

- от 9 февраля 2013 года N 126 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров";

- от 18 декабря 2008 года N 1799 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи";

- от 23 июня 2014 года N 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации";

- от 22 декабря 2015 года N 650 "О порядке сообщения лицами, замещающими отдельные государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, и иными лицами о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации";

- от 11 августа 2016 года N 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы" и др.


Немало вопросов государственной гражданской службы регулируется постановлениями Правительства РФ. Прежде всего, они касаются не только правовых, но и организационных мер по исполнению федеральных законов и указов Президента РФ о государственной службе. Так, Правительство РФ ежегодно утверждает государственный заказ на повышение квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти.

Правительством РФ путем принятия постановлений регламентирует порядок определения количества высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти, обеспечивает финансирование расходов, связанных с проведением аттестации федеральных гражданских служащих, проведением квалификационных экзаменов и проведением конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной гражданской службы, решает иные вопросы гражданской службы.

Вот лишь некоторые из значимых постановлений Правительства РФ, принятых в последние годы по вопросам государственной службы:

- от 12 августа 2005 года N 509 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами";

- от 21 апреля 2006 года N 230 "О возложении полномочий представителя нанимателя по заключению служебных контрактов о прохождении федеральной государственной гражданской службы с лицами, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Правительством Российской Федерации, и решению иных вопросов, связанных с прохождением ими федеральной государственной гражданской службы";

- от 6 сентября 2007 года N 562 "Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих";

- от 25 сентября 2007 года N 611 "О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов отдельных федеральных органов исполнительной власти";

- от 17 апреля 2008 года N 284 "О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих";

- от 6 мая 2008 года N 362 "Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации";

- от 27 января 2009 года N 63 "О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения";

- от 23 августа 2010 года N 648 "Об утверждении Положения о наблюдательном совете федеральной программы "Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010-2015 годы)";

- от 4 марта 2011 года N 149 "О федеральной государственной информационной системе "Федеральный портал управленческих кадров";

- от 13 марта 2013 года N 207 "Об утверждении Правил проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей федеральных государственных учреждений, и лицами, замещающими эти должности";

- от 15 января 2014 года N 26 "Об определении стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих и размера ежегодных отчислений на его научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение";

- от 21 января 2015 года N 29 "Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации" и др.


В сфере государственной гражданской службы действуют также ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств и служб). На основании закона и во исполнение указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ они регулируют вопросы государственной гражданской службы в пределах своей ведомственной компетенции. Кроме нормативных правовых актов общего характера, в сфере государственной службы федеральными органами исполнительной власти издаются акты, имеющие методологический, организационный и правоприменительный характер.

В качестве примера можно привести следующие ведомственные правовые акты: приказ Минздравсоцразвития РФ от 10 апреля 2009 года N 169н "Об утверждении Порядка формирования и ведения базы данных федеральных государственных гражданских служащих, состоящих на учете для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и снятых с соответствующего учета"; приказ Минздравсоцразвития РФ от 21 ноября 2006 года N 793 "О должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России", приказ Минтруда РФ от 4 сентября 2012 года N 162н "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации"; приказ Минюста России от 4 октября 2013 года N 187 "Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации" и др.


Значительный массив законов и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе разрабатывается и принимается в субъектах РФ. Правотворческая компетенция субъектов РФ основана на существовании вопросов совместного (с Российской Федерацией) и собственного исключительного ведения (ст.72 и 73 Конституции РФ) и вытекает из ч.4 ст.2 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Это позволяет субъектам Федерации иметь свое законодательство о гражданской службе, сохраняя при этом единство принципов ее организации и правового статуса гражданских служащих и обеспечивая одновременно многообразие в системе региональной гражданской службы.

Как правило, Конституции субъектов РФ и Уставы субъектов РФ содержат правовые нормы о государственной службе. Кроме того, в субъектах приняты и действуют иные законы, а также подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения в сфере государственной гражданской службы (около четырех тысяч актов).

Практически в каждом субъекте РФ имеются законы: о государственной гражданской службе, о реестре должностей государственной гражданской службы, о квалификационных разрядах государственных служащих, об оплате труда государственных гражданских служащих, о борьбе с коррупцией и др.

В ряде субъектов имеются законы о порядке присвоения классных чинов государственным гражданским служащим, о порядке и условиях командирования гражданских служащих, о порядке представления сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего, о порядке формирования кадрового резерва на гражданской службе.

Правда, как свидетельствует практика (в том числе судебная), порой законы и иные правовые акты субъектов РФ противоречат положениям федеральных законов в сфере гражданской службы. Тем не менее, правовая основа института государственной гражданской службы субъектов РФ продолжает довольно интенсивно развиваться и совершенствоваться.

Последними в иерархическом списке нормативных правовых актов, составляющих законодательство о государственной гражданской службе, являются акты (распоряжения и приказы) самих государственных органов, причем всех ветвей и уровней государственной власти. Как правило, они издаются на основании и во исполнение законов и иных нормативных актов федерального и регионального уровня и носят чаще всего не столько нормативный, сколько методический, организационный и правоприменительный характер (о должностных регламентах и инструкциях, о служебном поведении, о нормировании служебного дня, о порядке и размерах надбавок и единовременных выплат и др.).

2. Часть вторая комментируемой статьи дублирует нормативное положение ч.4 ст.15 Конституции РФ, в силу которого при расхождении (несоответствии) правил (норм) комментируемого Закона о гражданской службе и международного договора применяются правила международного договора. Тем самым в число источников законодательства о гражданской службе включаются ратифицированные Российской Федерацией международные договоры, которые наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью российской правовой системы.

В числе международных договоров, заключенных Российской Федерацией в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 года) и Федеральным законом от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", есть и те, которые имеют отношение к функционированию института государственной гражданской службы и деятельности гражданских служащих Российской Федерации. К ним относятся не только Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 года), Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года), но и международно-правовые акты, являющиеся источниками правового регулирования гражданской службы - Конвенции МОТ о трудовых отношениях на государственной службе, о занятости и др. Правда, Россия не ратифицировала эти Конвенции. Тем не менее, есть основания полагать, что в современных условиях международные договоры имеют значение для совершенствования правового регулирования отношений государственной гражданской службы Российской Федерации.

Комментарий к статье 6. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов


Комментируемая статья законодательно закрепляет объективно существующую взаимосвязь государственной гражданской службы с другими видами государственной службы Российской Федерации. В соответствии с ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" система российской государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; государственная служба иных видов.

В свою очередь гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ. Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации (п."т" ст.71 Конституции РФ). Правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ. Военная служба является видом федеральной государственной службы (ст.6 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации") и регулируется федеральными законами (см., например, ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", Федеральный закон от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" и др.).

В основе взаимосвязи лежит единство системы государственной службы и принципов ее построения. Единство системы обеспечивается существованием в государстве ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Единство принципов ее построения очевидно при сравнении ст.3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и ст.4 комментируемого Закона. Как минимум по пяти принципам из девяти имеется смысловое и формально-терминологическое совпадение (см. комментарий к ст.4 Закона). Это свидетельствует о том, что современная российская государственная служба представляет собой единую систему государственно-служебных отношений, построенную на базе общесистемных правовых принципов.

На этой теоретической и правовой основе еще более тесная взаимосвязь между государственной гражданской службой и иными видами государственных служб обеспечивается, как минимум по четырем направлениям, т.е. в четырех субинститутах государственной службы, которые обозначены в комментируемой статье.

Во-первых, предусматривается соотносимость основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий (субинститут оплаты труда), а также соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации (субинститут государственных гарантий). Нельзя не заметить, что термин "соотносимость" законодателем не определен и внутренне не раскрыт, что вызывает трудности в процессе применения комментируемой статьи закона.

Во-вторых, кроме того взаимосвязь обеспечивается при прохождении государственной службы в части установления ограничений и обязательств для служащих (субинститут прохождения службы).

В-третьих, взаимосвязь проявляется также при исчислении стажа гражданской службы, позволяющая (ст.54 комментируемого Закона) прибавлять (учитывать) к стажу гражданской службы стаж иных видов государственной службы (субинститут государственных гарантий). Учет стажа военной службы предусматривается при переходе на гражданскую службу. Кроме того, исчисление стажа государственной гражданской службы необходимо при определении ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; определении продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; назначении государственному гражданскому служащему пенсии и в других случаях. Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения государственных должностей устанавливается указом Президента РФ.

Представляется, что таких направлений и форм юридической соотносимости в законодательстве и правоприменительной деятельности гораздо больше. Подобная взаимосвязь проявляется, например, в учете ранее присвоенных классных чинов при переходе государственного служащего на другую должность (ч.3 ст.13 комментируемого Закона).

Непосредственно в законодательстве взаимосвязь различных видов государственной службы обеспечивается установлением однотипных правовых институтов: должность государственной службы; квалификационные требования к должностям государственной службы; общие требования к профессиональной подготовке; общие требования к поступлению на государственную службу; общий порядок оформления государственно-служебных отношений; общие основания заключения, действия и прекращения служебного контракта; установление единых условий оплаты служебной деятельности; общие параметры регулирования служебного времени и времени отдыха; общие требования к служебной дисциплине и единые основания применения дисциплинарных взысканий и т.д.

Комментарий к статье 7. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы

1. Комментируемая статья законодательно закрепляет и характеризует объективно существующую взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы в Российской Федерации. Российская государственная гражданская, так же как и муниципальная служба как институты публичного права имеют много общего.

В масштабах государства гражданская и муниципальная службы выступают в качестве единственного трехуровневого вида публичной службы - федеральная гражданская служба, гражданская служба субъектов РФ, муниципальная служба. Общесистемное функционирование гражданской службы и муниципальной службы обусловлено единым целевым назначением института публичной службы, заключающимся в обеспечении эффективного управления социально-экономическими процессами во всех сферах общественной жизни.

Взаимосвязь государственной и муниципальной службы имеет единую конституционно-правовую основу. Согласно ст.3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Деятельность этих органов обеспечивает соответственно государственная гражданская и муниципальная служба. Часть 2 ст.132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Из этого следует, что, несмотря на определенную самостоятельность систем государственной и муниципальной власти, в установленных случаях они действуют как единый управленческий механизм, что, в свою очередь, обусловливает взаимосвязь институтов гражданской и муниципальной службы.

В основе взаимосвязи этих институтов лежит также единство принципов государственной гражданской и муниципальной службы. Это очевидно при сравнении ст.4 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и ст.4 комментируемого Закона. Видно, что, как минимум, по шести принципам из десяти имеется смысловое и формально-терминологическое совпадение. В частности, это принципы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих; стабильность гражданской и муниципальной службы; доступность информации о гражданской и муниципальной службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Это свидетельствует о том, что современная российская государственная гражданская служба более близка к муниципальной службе, чем к государственной военной службе.

На этой теоретической и правовой основе еще более тесная взаимосвязь между государственной гражданской службой и муниципальной службой обеспечивается, как минимум по шести направлениям, т.е. в шести субинститутах соответственно государственной гражданской и муниципальной службы, которые одинаково обозначены как в ст.7 Закона, так и в ст.5 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Первое направление взаимосвязи заключается в единстве основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы (см. об этом подробнее ст.12 комментируемого Закона и ст.9 "Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы" ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

2. Единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы легко обнаруживается при сравнении ст.15, 16 и 17 Закона и статей соответственно 12, 13 и 14 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Как говорится, не вооруженным глазом видна однотипность обязанностей, ограничений и запретов (за минимальными различиями) как для гражданских, так и для муниципальных служащих. И те и другие должны выполнять эти требования к прохождению государственной и муниципальной службы в целях обеспечения публичных интересов в сфере государственного и муниципального управления. Единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы проявляется и в том, что федеральным законодательством устанавливаются однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для гражданского, так и для муниципального служащего.

Полагаем, что используемый в комментируемом Законе термин "обязательства" не должен трактоваться только в гражданско-правовом смысле - применительно к обязательствам имущественного характера, сведения о которых (наряду со сведениями о доходах и имуществе) должны предоставляться государственными служащими ежегодно. Этот термин имеет прямое отношение и к основным обязанностям государственного гражданского и муниципального служащего, что установлены соответственно ст.15 Закона и ст.12 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года) (протокол N 21).

С учетом единых теоретических и правовых основ гражданской и муниципальной службы единые требования и условия к ее прохождению представляются логичными и обоснованными.

3. Единство требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих и муниципальных служащих можно обнаружить при сравнительном анализе соответствующих статей комментируемого Закона (ст.61-63) и ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст.32, 33).

Данными законами предусмотрены единые квалификационные требования для замещения должностей, единые требования к процедурам поступления на службу, проведения аттестации, а также обязанности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих поддерживать необходимый уровень квалификации. Кроме того, оба названных закона гарантируют соответственно государственному гражданскому и муниципальному служащим определенные права в этой сфере. Согласно п.11 ч.1 ст.14 комментируемого Закона государственный гражданский служащий имеет право на дополнительное профессиональное образование (т.е. на профессиональную переподготовку, повышение квалификации). Муниципальному служащему предоставлено право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п.7 ч.1 ст.11 ФЗ).

Что касается непосредственно вопросов подготовки кадров для государственной гражданской службы и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих и муниципальных служащих, то в отличие от комментируемого Закона (ст.ст.61, 62 и 63) в ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" они практически не разработаны. В нем всего лишь говорится о приоритетных направлениях формирования кадрового состава муниципальной службы (ст.32) и возможности создания в муниципальном образовании кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы (ст.33). Однако имеющиеся в этой части неурегулированность и пробелы ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" восполняются законами субъектов РФ и подзаконными нормативными актами.

Наличие в указанных законах соответствующих правовых норм (несмотря на некоторые различия между ними) позволяет утверждать, что требуемые профессиональная подготовка и уровень квалификации каждого служащего, необходимые для надлежащего исполнения им должностных обязанностей, являются юридически обязательными элементами успешного прохождения как государственной гражданской службы, так и муниципальной службы в целом.

4. Взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.

В соответствии со ст.54 Закона в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения не только должностей гражданской службы, воинских должностей, иных должностей в соответствии с законами, но и должностей муниципальной службы.

Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ. В настоящее время исчисление стажа государственной гражданской службы регламентируется Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1532 "Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации".

Согласно же ст.25 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на: должностях муниципальной службы (муниципальных должностях муниципальной службы); муниципальных должностях; государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов РФ; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях, а также иных должностях в соответствии с законом субъекта РФ.

Порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности устанавливается законом субъекта РФ.

Как видим, имеет место своеобразный взаимозачет, стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной гражданской службы государственного гражданского служащего, и наоборот.

Таким образом, учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.

5. Соотносимость основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих обеспечивается законодательным закреплением общих подходов к структуре и исчислению устанавливаемого для них денежного содержания, а также основных и дополнительных мер, направленных на компенсацию возникающих обременений и стимулирование профессиональной служебной деятельности.

Государственным гражданским и муниципальным служащим обеспечивается оплата труда в виде денежного содержания. Денежное содержание является основой стимулирования служебной деятельности и обеспечения служащим и их семьям необходимого качества жизни. Размеры должностных окладов дифференцируются по уровням и статусу государственных и муниципальных органов. Аналогично при начислении и выплате надбавок к окладу учитываются критерии, индивидуально повышающие размер денежного содержания гражданского или муниципального служащего: стаж службы, квалификационный разряд, сложность работы.

В качестве социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим доступны:

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

- медицинское обслуживание гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию;

- пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением гражданским служащим должностных обязанностей;

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения служащим службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.

6. В действующем законодательстве закреплена соотносимость основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца, что обеспечивается выслугой лет на государственной гражданской и муниципальной службе и начислением пенсионных выплат.

Государственным гражданским и муниципальным служащим гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. В настоящее время таким пенсионным правовым актом, распространяющимся на гражданских служащих и муниципальных служащих, является ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Размер государственной пенсии муниципального служащего определяется в соответствии с законом субъекта РФ. Таким же законом устанавливается соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта РФ по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта РФ.

Комментарий к главе 2. Должности гражданской службы

Комментарий к статье 8. Должности гражданской службы

1. Понятие "должность государственной гражданской службы" является ключевым для настоящего Закона, вместе с тем, дефиниция этого понятия комментируемой статьей раскрыта крайне слабо. В связи с чем представляется целесообразным раскрыть данную организационно-правовую категорию.

В настоящее время в российской правовой науке сложились разные точки зрения относительно определения понятий "государственная должность". По мнению В.М.Манохина, должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществленияКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С.72.


Не опровергая организационно-правового подхода к понятию "государственная должность", авторы учебника "Государственная служба: теория и организация" определяют должность как установленную (конституированную) социальную роль, выполняемую человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях. В должности выражена только формальная, предписанная социальная роль, которая образуется в результате разделения управленческого труда в организационной структуре. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом - функционалом должностиКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. Государственная служба: теория и организация / под ред. Е.В.Охотского и В.Г.Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С.99-100.


Бахрах Д.Н. обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления есть не что иное, как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нетКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С.112.


Предметно социальную роль должности раскрывает Г.В.Атаманчук, который считает, что государственная должность - это юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий). При этом государственная должность практически осуществляется, если закрепленный за ней объем и содержание деятельности в компетенции государственного органа действительно сказываются на рациональности и эффективности решений, принимаемых в реализацию этой компетенции. Активность государственного органа, по мнению Г.В.Атаманчука, проявляется не в том, что кто-то делает что-то по своей государственной должности, а в том, какие осуществляются организационные действия и как они влияют на общественную жизньКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. Москва: изд-во РАГС. 2002. С.118-119.


Авторы учебника "Государственная служба" обращают внимание на то, что "исполнение государственных должностей во многом напоминает труд менеджеров, специалистов в области общественного управления. Вместе с тем исполнение государственных должностей коренным образом отличается по целому ряду параметров. Исполнение государственной должности представляет собой конкретное осуществление общественных отношений, которые государственная власть посредством Конституции, законов, правовых статусов государственных органов закрепила за данной должностью. Таким образом, каждая должность имеет, во-первых, свое предназначение, содержание, формы и методы реализации, определенные ресурсы и другие элементы, обуславливающие ее значение для государства, общества и граждан. Во-вторых, исполнение государственной должности предполагает, что лицо, ее замещающее, является носителем определенного мировоззрения, идеологии целостности общенациональных интересов и развития государства. Поэтому должности в государственном аппарате должны быть так прописаны, чтобы игнорирование идеалов, ценностей и целей государства быстро обнаруживалось и пресекалось. В-третьих, исполнение государственной должности всегда связано со знанием, опытом, творческим поиском, способностью оказывать влияние на других людей как непосредственно, так и через принимаемые правовые акты, управленческие решения и организационные действия. Государственная должность требует при ее исполнении высокой профессиональной специальности, применения обширной информации, разнообразных проявлений напряженной интеллектуальной деятельности. В-четвертых, исполнение государственной должности - это напряженный процесс, не имеющий ограничений в пространстве и времени. Государство, его власть, аппарата, управление с его стороны должны существовать постоянно, устойчиво, надежно, и, следовательно, любые должности должны таким образом исполняться. Государственное управленческое мышление по исполнению государственной должности не может протекать от случая к случаю, а возможно только в условиях постоянного напряжения. В-пятых, исполнение государственной должности всегда происходит в установленном правовом режиме, в рамках и с соблюдением определенных материальных и процессуальных правовых норм. В этом отношении исполнение государственной должности предопределено"Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. Государственная служба: теория и организация / под ред. Е.В.Охотского и В.Г.Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С.13-14.


Резюмируя изложенные точки зрения, государственную должность можно определить как обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа, с регламентированным объемом обязанностей, полномочий, прав и ответственности, квалификационных требований к замещению должности, правоограничений, обусловленных социальной сущностью и социальным предназначением организации и функционирования государственного органа.

2. Пунктом 1 ст.1 комментируемого Закона дано определение понятию "государственная должность". Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ - это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Конституция РФ устанавливает такие государственные должности Российской Федерации, как: Президент РФ (ст.11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, его заместитель (ст.101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, его заместитель (ст.101); Председатель Правительства РФ, его заместитель и федеральный министр (ст.110); судья Конституционного Суда РФ (ст.125, 128); судья Верховного Суда РФ (ст.126, 128); судья федерального суда (ст.128); Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор прокуратуры РФ (ст.129) и др.

Таким образом, комментируемый Закон раскрывает понятие "государственная должность" через традиционную для законодательства дефиницию, выделяя лишь одну существенную характеристику - порядок ее образования. При этом комментируемый Закон четко разграничивает понятия "государственная должность" и "должность государственной службы". Обратим внимание, что согласно ч.2 ст.1 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, указанным законом не регулируется.

Согласно ст.8 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" должности государственной службы" должности государственной службы подразделяются на:

- должности федеральной государственной гражданской службы;

- должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

- воинские должности;

- должности федеральной государственной службы иных видов.

В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов РФ.

Комментируемой статьей определено, что:

1) должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ. В частности, должности федеральной государственной гражданской службы учреждены Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы";

2) должности государственной гражданской службы субъектов РФ учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений комментируемого Закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

В настоящее время во всех субъектах РФ приняты законы и иные нормативные правовые акты, учреждающие должности гражданской службы субъектов РФ. В одних субъектах реестры должностей гражданской службы утверждены отдельными законами, например, в Приморском крае должности гражданской службы утверждены Законом Приморского края от 16 мая 2007 года N 62-КЗ "О реестре должностей государственной гражданской службы Приморского края и о денежном содержании государственных гражданских служащих Приморского края". В других субъектах реестры должностей гражданской службы являются приложениями к закону о гражданской службе субъекта РФ, например, Закон Сахалинской области от 22 февраля 2007 года N 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области".

Комментируемой статьей определено, что должности гражданской службы учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность. Таким образом, продемонстрирован фундамент правовых взаимосвязей между государственной должностью, государственным органом, лицами, замещающими государственные должности и государством. Однако вряд ли такие ориентиры могут последовательно отразить сущностные характеристики государственной службы как социально-правового института. По смыслу комментируемой статьи должности государственной гражданской службы создаются исключительно для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, что замыкает управляющее воздействие непосредственно на самом государственном органе. Между тем, основное свойство государственных институтов заключается в осуществлении общественной сущности государства, а именно в обеспечение законных прав, интересов и потребностей граждан. Представляется, что должности государственной гражданской службы должны создаваться, прежде всего, в целях осуществления общественных отношений, проистекающих из реализации государством своих целей и функций.

Комментарий к статье 9. Классификация должностей гражданской службы

1. Частью 1 комментируемой статьи устанавливается классификация должностей государственной гражданской службы. Классификация должностей гражданской службы представлена двумя срезами - делением на категории и на группы. Общая цель классификации должностей государственной гражданской службы заключается в упорядочении основных элементов (должности, взаимосвязи) должностной структуры государственного органа, различающихся по сложности управленческого труда, целям и задачам, предметной области.

Необходимость иерархической дифференциации должностей гражданской службы продиктована разделением труда, разделением компетенции органа государственного управления, выраженной в закреплении функциональных обязанностей по той или иной должности гражданской службы.

Дифференциация должностей гражданской службы на категории характеризует деление труда государственных служащих по содержанию, роли и месту в иерархии управленческих функций. Так, например, должности категории "руководители" четко ориентированы на стратегический уровень управления. Лица, замещающее должности категории "руководители", призваны выполнять пять основных функций - стратегическую (планирование), администраторскую (организация), коммуникативно-регулирующую; мотивационную; контролирующую. Стратегическая функция заключается в планировании и формировании общей концепции деятельности организации (цели, задачи, направлений деятельности). Администрирование руководителя заключается в организации деятельности своих подчиненных - распределение обязанностей, организация трудового процесса, организация рабочего времени, принятие решений о наложении дисциплинарных взысканий и т.д. Коммуникативно-регулирующая функция руководителя нацелена на создание в организации эффективной системы коммуникации, а также благоприятного психологического климата межличностных взаимоотношений. Функция мотивации включает в себя мероприятия, осуществляемые руководителем и направленные на подчинение деятельности сотрудников целям и задачам организации. Функция контроля предполагает определенные действия руководителя, направленные на оценку деятельности подчиненных. Безусловно, что кроме общих функций лица, замещающие должности категории "руководители" выполняют целый ряд функций, обусловленных спецификой деятельности государственного органа.

Деление должностей государственной гражданской службы на группы представляет собой иерархическую дифференциацию должностей, обусловленную спецификой выполняемых обязанностей, сложностью и степенью ответственности по той или иной должности. Дифференциация должностей гражданской службы на группы определяет разные квалификационные требования к замещению должностей. Чем больше объем полномочий, а соответственно и ответственности, чем выше должность государственной гражданской службы располагается в иерархии должностей, тем больший объем квалификационных требований (знания, навыки и умения) предъявляется к ее замещению.

Установленная классификация распространяется как на федеральных гражданских служащих, так и на гражданских служащих субъектов РФ. Законодательство субъектов РФ обязательно руководствоваться установленной классификацией для разработки реестров должностей гражданской службы субъектов РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет категории должностей гражданской службы. Должности государственной гражданской службы подразделяются на четыре категории:

- руководители;

- помощники (советники);

- специалисты;

- обеспечивающие специалисты.

К должностям руководителей согласно определению, данному комментируемой статьей, (см. п.1 ч.2) относятся:

- должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений;

- должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений;

- должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений.

Распространенной является ситуация, когда должность руководителя государственного органа не включена в систему должностей государственной гражданской службы. Например, должности федеральных министров, должность Генерального прокурора РФ, должность Председатель Счетной палаты РФ и другие не являются должностями государственной гражданской службы, а лица их замещающие по статусу государственным служащими.

При разработке реестров должностей гражданской службы субъекты РФ обязаны руководствоваться наименованиями, группами и категориями должностей федеральной государственной гражданской службы, содержащихся в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы.

При разработке реестров должностей гражданской службы у некоторых субъектов Российской Федерации возникли определенные трудности с отнесением должностей к категории "руководители" (см., например, определение Верховного Суда РФ от 12 октября 2011 года N 64-Г11-31).

Должности руководителей замещаются на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

Пунктом 2 ч.2 комментируемой статьи определено, что должности "помощников (советников)" учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью категории "помощники (советники)" является то, что срок их замещения ограничены сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители" и с ними заключается срочный служебный контракт. К должностям помощников (советников) например, относятся: помощник Президента РФ, помощник Председателя Государственной Думы, помощник федерального министра, помощник Руководителя Администрации Президента РФ, помощник члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ по работе в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и другие. Перечень должностей категории "помощники (советники)" федеральных органов государственной власти утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N 1574, перечни должностей категории "помощники (советники)" субъектов РФ утверждены законодательством субъекта РФ.

Профессиональная служебная деятельность лиц, замещающих должности категории "помощники (советники)", прежде всего связана с обеспечением исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности и должности государственной службы категории "руководители" и может включать в себя:

- информационно-аналитическая деятельность, участие в подготовке проектов решений государственных органов;

- участие в подготовке и проведении официальных мероприятий (приемов, визитов, поездок);

- выполнение поручений лица, деятельность которого обеспечивается.

В судебной практике встречаются примеры оспаривания отнесения определенных должностей к категории "помощники (советники)" (см., например, определение Верховного Суда РФ от 10 февраля 2011 года N КАС11-16). Должности помощников (советников) замещаются на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

Пунктом 3 ч.2 комментируемой статьи определен организационно-правовой статус должностей категории "специалисты". По численному составу категория "специалисты" является самой многочисленной, основная цель учреждения которой заключается в профессиональном обеспечении выполнения государственными органами установленных задач и функций. К данной категории могут быть отнесены должности начальника отдела в департаменте, ведущего консультанта, консультанта главного специалиста эксперта и другие. Перечень должностей категории "специалисты" установлен Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N 1574. Перечень должностей категории "специалисты" гражданской службы субъектов РФ учреждены реестрами, утвержденными законодательством субъектов РФ.

Должности специалистов замещаются без ограничения срока полномочий.

Пунктом 4 ч.2 комментируемой статьи определен организационно-правовой статус должностей категории "обеспечивающие специалисты".

Должности категории "обеспечивающие специалисты" учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов. Перечень должностей категории "обеспечивающие специалисты" федеральной государственной гражданской службы учрежден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N 1574. Перечень должностей категории "обеспечивающие специалисты" гражданской службы субъектов РФ учреждены реестрами, утвержденными законодательством субъектов РФ.

На практике нередко возникают трудности, связанные с отнесением лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, к категории "обеспечивающие специалисты" (см., например, определение Верховного Суда РФ от 12 октября 2011 года N 64-Г11-31).

Должности обеспечивающих специалистов замещаются без ограничения срока полномочий.

Согласно рекомендациям, содержащимся в письме Минздравсоцразвития РФ от 18 сентября 2006 года N 5350-Пр, при формировании структуры государственного органа целесообразно исходить из того, что оптимальное с точки зрения управленческой эффективности количество должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты", как правило, должно составлять до 10-15% общей численности гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, введенные штатным расписанием государственного органа.

Должности гражданской службы в структурных подразделениях государственного органа, по которым предусмотрены обязанности по приему и регистрации документов, учетно-справочная работа, связанная с документоведением и документационным обеспечением, бухгалтерией, а также обязанности по обеспечению деятельности приемной руководителя федерального государственного органа или руководителя структурного подразделения, должны преимущественно относиться к категории "обеспечивающие специалисты".

Учитывая, что отдельными структурными подразделениями государственного органа осуществляются как функции организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного обеспечения деятельности федерального государственного органа, так и иные функции (функции по выработке бюджетной политики, нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности и т.д.), в штатное расписание структурного подразделения могут включаться как должности категории "специалисты", так и должности категории "обеспечивающие специалисты".

В любом структурном подразделении наряду с должностями категории "специалисты" могут быть предусмотрены одна или несколько должностей категории "обеспечивающие специалисты". Основанием для отнесения должности к указанной категории являются, прежде всего, должностные обязанности и служебные функции, входящие в должностной регламент.

В связи с этим при отнесении некоторых должностей к категории "обеспечивающие специалисты" следует учитывать функциональное содержание служебных обязанностей по должности гражданской службы на основе должностного регламента и соответствующие требования, предъявляемые законодательством РФ о государственной гражданской службе к гражданским служащим в зависимости от категории и группы должностей. При этом устанавливаемые в структуре государственного органа должности следует относить к той или иной категории должностей с учетом исключения факторов демотивации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, а также исходя из управленческой целесообразности, которая определяется с учетом мнений руководителей структурных подразделений и руководителя государственного органа.

3. Частью 3 комментируемой статьи должности гражданской службы подразделяются на пять групп: высшую, главную, ведущую, старшую и младшую. При этом в силу положений ч.4-6 комментируемой статьи должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы, должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы, а должности категории "обеспечивающие специалисты" - на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 года N 1094 "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти" руководителям федеральных органов исполнительной власти рекомендовано при формировании структуры центрального аппарата этих органов исходить из того, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10 процентов, а старших - 40 процентов общей численности работников этих органов.

Комментарий к статье 10. Реестры должностей государственной гражданской службы Российской Федерации

1. Частью 1 комментируемой статьи определено, что должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам составляют перечни, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы.

Юридическое значение Реестра заключается в том, что он, являясь источником систематизации должностей федеральной государственной гражданской службы, обязателен для всех федеральных государственных органов. Формирование штатных расписаний федеральных государственных органов должно опираться на предложенную Реестром классификацию, в связи с чем, изменение или дополнение наименований должностей в штатных расписаниях государственных органов представляется неправомерным. Исключение из реестра должностей означает юридическое прекращение существования должности федеральной государственной гражданской службы, а значит должно вести к изменениям и в штатных расписаниях федеральных государственных органов. Правовой статус должности федеральной государственной гражданской службы начинается не с момента учреждения ее в штанном расписании государственного органа, а с момента включения ее в Реестр должностей государственной гражданской службы.

В штатных расписаниях допускается двойное наименование должности федеральной государственной гражданской службы в случае, если:

- заместитель руководителя государственного органа является руководителем структурного подразделения этого органа;

- заместитель руководителя структурного подразделения государственного органа является руководителем подразделения в структурном подразделении этого органа;

- заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти является статс-секретарем этого органа;

- лицо, замещающее должность заместителя руководителя государственного органа, руководителя структурного подразделения государственного органа или его заместителя либо иную должность федеральной государственной гражданской службы, является главным бухгалтером или его заместителем;

- на руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций главного государственного инспектора РФ (заместителя главного государственного инспектора РФ) с указанием в наименовании должности сферы деятельности или функций главного государственного санитарного врача РФ (заместителя главного государственного санитарного врача РФ), главного государственного регистратора РФ (заместителя главного государственного регистратора РФ), главного судебного пристава РФ (заместителя главного судебного пристава РФ);

- на руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение контрольных и надзорных функций с указанием в наименовании должности сферы деятельности;

- на руководителя (заместителя руководителя) территориального органа федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций главного государственного инспектора (заместителя главного государственного инспектора) с указанием в наименовании должности сферы деятельности или функций главного государственного санитарного врача (заместителя главного государственного санитарного врача), главного государственного регистратора (заместителя главного государственного регистратора), главного судебного пристава (заместителя главного судебного пристава);

- на руководителя (заместителя руководителя) структурного подразделения территориального органа федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций старшего судебного пристава (заместителя старшего судебного пристава);

- на федерального государственного гражданского служащего возлагается исполнение функций государственного регистратора.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы". Реестр подразделен на разделы, соответствующие федеральным государственным органам, например, Раздел 1 - Перечень должностей в Администрации Президента РФ, Раздел 2 - Перечень должностей в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Раздел 17 - Перечень должностей в прокуратуре РФ.

Каждой должности Реестра присвоен регистрационный номер (код), состоящий из семи цифр, первая и вторая которых соответствуют порядковому номеру раздела Реестра, третья цифра - категории должности ("руководители" - 1, "помощники (советники)" - 2, "специалисты" - 3, "обеспечивающие специалисты" - 4), четвертая цифра - группе должностей (высшая - 1, главная - 2, ведущая - 3, старшая - 4, младшая - 5), пятая, шестая и седьмая цифры - порядковому номеру должности в разделе Реестра.

2. Частью 2 комментируемой статьи установлено, что должности государственной гражданской службы субъекта РФ в государственных органах субъекта РФ учреждаются с учетом структуры этих органов и классифицируются по категориям и группам, предусмотренным ст.9 комментируемого Закона. Следовательно, классификация должностей гражданской службой субъектов РФ такая же, как и на федеральной гражданской службе Российской Федерации.

Должности в государственных органах субъекта РФ учреждаются на основе реестра, который утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. В одних субъектах реестры должностей гражданской службы утверждены отдельными законами, например, в Приморском крае должности гражданской службы утверждены Законом Приморского края от 16 мая 2007 года N 62-КЗ "О реестре должностей государственной гражданской службы Приморского края и о денежном содержании государственных гражданских служащих Приморского края". В других субъектах реестры должностей гражданской службы являются приложениями к закону о гражданской службе субъекта РФ, например, Закон Сахалинской области от 22 февраля 2007 года N 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области".

Данное обстоятельство не влияет на юридическую силу указанных документов. А вот утверждение реестров должностей гражданской службы с нарушением положением комментируемого Закона может отразиться на правовой судьбе законов субъектов РФ. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ должен быть составлен с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы.

В судебной практике встречаются попытки оспорить положения ч.2 комментируемой статьи. Так, в запросе Законодательного Собрания Камчатского края (Постановление Конституционного Суда от 15 ноября 2012 года N 26-П "По делу о поверки конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Камчатского края") отмечается, что неопределенность положений части 2 статьи 10 позволяет требовать от субъекта РФ тождественности утверждаемого им реестра должностей государственной гражданской службы и соответствующих разделов Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, а в качестве необходимого условия обеспечения этой тождественности - формирования структуры своих государственных органов по аналогии со структурой соответствующих федеральных государственных органов. Тем самым, по мнению заявителя, нарушаются статьи 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 73 и 76 (часть 4) Конституции РФ в части вмешательства в сферу ведения субъектов РФ. А именно отрицается право субъекта РФ на учреждение должностей государственной гражданской службы в зависимости от самостоятельно определенной им структуры государственных органов.

Конституционным Судом РФ положение ч.2 комментируемой статьи было признано не противоречащим Конституции РФ в той мере, в какой данное положение обеспечивает реализацию принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ, отвечающим конституционным принципам единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти. Вместе с тем, Конституционный Суд РФ признал положения части 2 статьи 10 комментируемого Закона не соответствующими Конституции РФ, а именно ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 19 (часть 1), 73 и 77 в части требований учитывать субъектами РФ Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы в целях определения содержания реестров должностей государственной гражданской службы субъектов РФ в отсутствии в действующем правовом регулировании нормативных положений, конкретизирующих данный порядок. Поскольку вопрос соответствия Реестра должностей гражданской службы субъекта РФ Реестру должностей федеральной государственной службы был неоднократно предметом рассмотрения судами, представляется необходимым правовое определение четких критерий использования Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы при разработке Реестров должностей гражданской службы в субъектах РФ.

Комментарий к статье 11. Классные чины гражданской службы

1. Частью 1 комментируемой статьи определено, что гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы присваиваются классные чины. До принятия настоящего Закона на государственной службе уровень профессионализма служащих отмечался присвоением квалификационных разрядов, механизм присвоения классных чинов гражданским служащим является возвратом к традициям дореволюционной России.

Учреждение чинов на государственной службе имеет давние традиции. В XVI-XVII веках на Руси сложилась практика ведения "чинов" - разрядных списков, созданных при Иване Грозном с целью контроля над "государевыми служивыми людьми". Разрядные книги велись погодно, и расписывали обязанности и их персональных исполнителей по каждому поводу или событию в жизни государства или царского двора. Существовали и аналоги чинов служилого класса: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий.

XVIII век знаменуется кардинальными изменениями принципов организации государственной службы на основе "Табеля о рангах чинов воинских, статских и придворных" (1722 год). Созданная Петром I "Табель о рангах" почти 200 лет являлась основным законом государственной службы, определявшим порядок приема на службу и ее прохождение. "Табель о рангах" включал 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам - ступеням иерархической лестницы. Самыми высокими гражданскими рангами были канцлер и действительный тайный советник 1 класса. Далее по нисходящей: действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и так далее - до самого низкого ранга коллежского регистратора. Военные чины, разделенные на армейские, казачьи и флотские, чередовались соответственно от генерал-фельдмаршала до прапорщика и от генерал-адмирала до мичмана. Кроме того, существовали придворные чины. Если прежде они назывались дворецкий, охотничий и пр., то в соответствии с "Табелем о рангах" великий дворецкий стал обер-камергером, главный охотничий - обер-егермейстером, главный конюший - обер-шталмейстером. В зависимости от класса к чиновнику обращались по-разному: для 1 и 2 классов ввели титул Ваше высокопревосходительство, для 6, 7 и 8 - ваше высокоблагородие и т.д.Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ В 1917 году все ранги, классные чины и звания были упразднены.
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. подробнее Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных. История государства и права России в документах и материалах. Хрестоматия. Минск. 2000. С.170-181.


Комментируемой статьей установлен общий принцип присвоения классного чина на государственной гражданской службе - классные чины присваиваются в пределах группы должностей гражданской службы. Государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы Российской Федерации, поэтому общие принципы присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий на государственной службе определены ст.13 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания присваиваются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:

- последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые;

- присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью федеральной государственной службы;

- досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания либо присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания на одну ступень выше классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, предусмотренных для замещаемой должности федеральной государственной службы в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы;

- сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы;

- лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2. Частью 2 комментируемой статьи определен организационный механизм присвоения классных чинов на гражданской службе - квалификационный экзамен. При этом он распространяется только на лиц, замещающих должности гражданской службы на определенный срок (срочный служебный контракт). Данная позиция была введена Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 204-ФЗ. Ранее на гражданской службе классные чины по итогам квалификационного экзамена присваивались гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий. Порядок проведения квалификационного экзамена определен Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня). Таким образом, на сегодняшний день на государственной службе определен организационно-правовой механизм присвоения классных чинов, только лицам, замещающим должности гражданской службы на условиях срочного служебного контракта. Исключение составляют:

- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;

- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ;

- гражданские служащие, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ.

К сожалению, неопределенной выглядит ситуация и с гражданскими служащими, с которыми заключены служебные контракты на неопределенный срок полномочий, составляющими большинство гражданских служащих, что явно не способствует стабильности государственной гражданской службы.

Представляется необходимым в сложившейся ситуации принятие нормативного правового акта, регламентирующего порядок присвоения классных чинов гражданским служащим, осуществляющим служебную деятельность без ограничения срока полномочий, а также для тех гражданских служащих, которые явились исключением из ч.2 комментируемой статьи.

Отмена квалификационного экзамена выглядела не логично с точки зрения Указа Президента РФ от 10 марта 2009 года N 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013)", применявшегося в момент принятия Федерального закона от 11 июля 2011 года N 204-ФЗ. Согласно данному указу успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Таким образом, внесение указанных выше поправок в комментируемый Закон не только нарушило логику развития и реформирования гражданской службы Российской Федерации, но и перешагнуло через один из основополагающих принципов организации и функционирования государственной службы - принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих - установленный настоящим Законом.

Какова на сегодняшний день цель присвоения классных чинов на государственной гражданской службе, если при этом у подавляющего большинства гражданских служащих не оценивается уровень профессиональных навыков и качеств? Ответ прост - получение оклада за классный чин, который из элемента денежного содержания, отвечающего за стимулирование к эффективной служебной деятельности, превратился в оклад за выслугу лет пребывания в предыдущем классном чине. На практике в отсутствие правового механизма присвоения классных чинов кадровые службы государственных органов вынуждены пользоваться Указом Президента от 1 февраля 2005 года N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим", исходя из которого классные чины присваиваются по истечении определенного срока пребывания в предыдущем классном чине.

Идея о присвоении классных чинов гражданским служащим изначально заключалась в необходимости расширения мотивационных механизмов руководителя, позволяющих осуществлять карьерное продвижение гражданского служащего без повышения его в должности, а также в стимулировании его к повышению уровня профессиональных знаний и навыков, развитию профессиональных возможностей. К сожалению, эта идея не была реализована по двум основным причинам:

- незначительная надбавка за классный чин, класс в рамках классного чина. Так, например, разница между самым высоким классным чином - действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса (1850 рублей) и самым низким классным чином - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса (450) составляет 1400 рублей. А разница между классами внутри классного чина - 100-150 рублей, что не позволило в полной мере использовать механизм присвоения классного чина в качестве стимулирования государственных гражданских служащих к эффективной служебной деятельности.

- концептуальная разбалансированность механизма присвоения и сохранения классных чинов, а также процедурная недоработанность проведения квалификационного экзамена.

Во-первых, обоснованность установления именно пятнадцати классных чинов вызывает определенные сомнения. Формирование эффективного государственного аппарата возможно лишь на основе четко продуманной и рационально обоснованной концепции (модели). Смешение веберовской модели "рациональной бюрократии" с моделью "нового менеджмента" (New Public Management) привели к появлению механизма, не только содержащего массу правовых и организационных издержек, но и абсолютно оторванного от реальности функционирования российского государственного аппарата.

Во-вторых, каждый классный чин, исходя из идеи механизма присвоения классных чинов, должен коррелироваться с определенным уровнем профессиональной подготовки гражданского служащего, который имел бы четко сформулированные и нормативно закрепленные критерии. В противном случае в одном государственном органе требования к профессиональному уровню, например, советника гражданской службы 1 класса, более высокие, а в другом органе государственного управления - более низкие. А классный чин присваивается один и тот же. Государственная служба, являясь целостным институтом, базирующимся на принципе единства правовых и организационных основ (ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"), немыслима без системного регулирования процедуры присвоения классных чинов, последовательности взаимосвязи уровня профессионального развития с механизмом его оценки. Принятие решения о присвоении классного чина отдавать на откуп отдельно взятой аттестационной комиссии категорически было нельзя, а процедура присвоения классных чинов, включая методы оценки претендентов на получение очередного классного чина, должны были быть едиными для всех органов государственного управления. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 111, определяющий порядок проведения квалификационного экзамена на государственной гражданской службе, не решал ни одной из обозначенных проблем. В результате проведение квалификационного экзамена на практике превратилось в исключительно формальную процедуру, нивелирующую назначение механизма присвоения классных чинов на гражданской службе, что в итоге привело к нецелесообразности проведения квалификационного экзамена.

3. Частями 3, 4, 5, 6 и 7 комментируемой статьи определены наименования классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъекта РФ. Для федеральной государственной гражданской службы установлено пять наименований в соотношении с пятью группами должностей:

- секретарь - младшая группа;

- референт - старшая группа;

- советник - ведущая группа;

- государственный советник - главная группа;

- действительный государственный советник - высшая группа.

В каждом классном чине предусмотрено внутренняя градация на три класса: 1, 2, 3. Таким образом, комментируемой статьей установлено 15 классных чинов.

Соответствие классного чина определенной группе должностей гражданской службы определяет фундаментальный принцип организации присвоения классных чинов. Классный чин присваивается в рамках той группы, с которой он соотнесен. Отсюда неясной представляется практическая значимость письма Минздравсоцразвития РФ от 14 августа 2008 года N 2690-17 "О соответствии классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы". Согласно данному письму, например, заместителю начальника отдела в департаменте (ведущая группа должностей) соответствует советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса. Данную должность может замещать лицо, которое не имеет классного чина и присвоение для него будет первым, а в соответствии с Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" первое присвоение начинается с 3 класса. А ведущий специалист 2 разряда, которому (согласно письму Минздравсоцразвития РФ от 14 августа 2008 года N 2690-17) соответствует советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса, вообще лишен возможности повысить свой классный чин?

Прослеживается незначительное отличие в наименованиях классных чинов у федеральной государственной гражданской службой и государственной гражданской службой субъекта РФ, ориентирующее на уровень государственного управления. Так, например, секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации - для федеральной государственной службы, и секретарь государственной гражданской службы субъекта РФ - для субъекта РФ и т.д. Установление единых наименований классных чинов, отличающихся только уровнем государственного управления, оправдано с точки зрения принципа федерализма. Однако такой подход предполагает соотношение классных чинов федеральной гражданской службы с классными чинами гражданской службы субъекта РФ. В противном случае затрагиваются интересы гражданского служащего при переходе с одного уровня управления на другой, да и сохранность дипломатических рангов, воинских и специальных званий при переходе на гражданскую службу субъектов РФ ничем не гарантируется.

В настоящее время действующее законодательство раскрывает только механизм сохранения классных чинов только на федеральной государственной службе. Согласно ч.3 ст.13 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" определено соотношение классных чинов федеральной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции. Представляется, что принцип единства правовых и организационных основ предполагает нормативно закрепленный механизм соотношения классных чинов, присваиваемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов РФ.

Необходимо также отметить, что настоящий Закон не закрепляет возможности установления альтернативных классных чинов классным чинам, установленных комментируемой статьей. Несмотря на это, Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1554 определено, что лицам, должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции РФ, Федеральной службе судебных приставов, Федеральной службе исполнения наказаний и их территориальных органах, аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде РФ и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде РФ в субъектах РФ, квалификационным требованием к которым является юридическое образование, присваиваются классные чины юстиции.

4. Частями 8, 9 и 10 комментируемой статьей определено, что в федеральных органах исполнительной власти:

1) классный чин действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2, 3 класса присваивается Президентом РФ:

а) в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ - по представлению руководителей этих органов, в иных федеральных органах исполнительной власти - по представлению Правительства РФ;

б) в иных федеральных государственных органах или их аппаратах - по представлению руководителей этих органов;

2) классный чин государственный советник Российской Федерации 1, 2, 3 класса присваивается Правительством РФ в федеральных органах исполнительной власти, а в иных государственных органах классный чин государственный советник Российской Федерации 1, 2, 3 класса присваивается представителем нанимателя;

3) классные чины советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 класса присваиваются федеральным гражданским служащим представителем нанимателя в лице руководителя федерального государственного органа либо представителя этого руководителя, осуществляющих полномочия представителя нанимателя от имени Российской Федерации.

Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента РФ, Правительства РФ, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.

Запись о присвоении классного чина вносится в личное дело и трудовую книжку федерального гражданского служащего.

5. Частью 11 комментируемой статьи определено, что порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта РФ определяется законом субъекта РФ с учетом положений настоящего Закона. Субъекты РФ по-разному подошли к решению этой проблемы. В одних субъектах РФ порядок присвоения и сохранения классных чинов определен в законе субъекта о государственной гражданской службе, например, Закон Саратовской области от 2 февраля 2005 года N 15-ЗСО "О государственной гражданской службе Саратовской области". Отдельные субъекты определили порядок присвоения и сохранения классных чинов в отдельных законах, см. например, Закон Волгоградской области от 16 ноября 2005 года N 1119-ОД "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Волгоградской области государственным гражданским служащим Волгоградской области". В настоящее время порядок присвоения и сохранения классных чинов определен практически во всех субъектах РФ.

Вместе с тем практика реализации положений настоящего Закона привела к возникновению целого ряда вопросов относительно организации процедуры присвоения классных чинов на государственной гражданской службе субъекта РФ. Так, например, вопрос о правовом регулировании порядка присвоения и сохранения классных чинов, а также организационных процедур не вызывает сомнений, а вот возможность закрепления правовым актом государственного органа методов оценки и экзаменационных процедур представляется спорным.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ (ч.4 ст.2 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Следовательно, законодательством субъектов РФ могут быть определен организационный механизм присвоения классных чинов на государственной гражданской службе субъектов РФ. Аналогичная позиция прослеживается и в определении Верховного Суда РФ от 14 декабря 2011 года N 60-Г11-14.

Определяя организационный механизм присвоения классных чинов, целый ряд субъектов РФ посчитал возможным установление порядка проведения экзаменационных процедур и работы аттестационной комиссии государственного органа при проведении квалификационного экзамена правовым актом представителя нанимателя, что нарушает принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы субъектов РФ, установленный настоящим Законом. Экзаменационные процедуры касаются формы, способов и последовательности действий членов комиссии в процессе проведения квалификационного экзамена, другими словами являются организационными вопросами, относящимися к компетенции субъекта РФ, в связи с чем представляется необходимым их установление нормативным правовым актом субъекта РФ, а не правовым актом представителя нанимателя.

Сложившаяся ситуация в субъектах является откликом на ту ситуацию, которая сложилась на федеральной государственной гражданской службе. Положение, определяющее порядок проведения квалификационного экзамена гражданских служащих Российской Федерации, утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 111. При этом Положение, не раскрывает содержание экзаменационных процедур, а содержит лишь указание, на то, что при проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает знания, навыки и умения (профессиональный уровень) гражданских служащих в соответствии с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданскими служащими, на основе экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы. При этом Положение не содержит указания об определении содержания экзаменационных процедур правовым актом представителя нанимателя. Таким образом, на сегодняшний день содержание экзаменационных процедур оценки профессиональных знаний, навыков и качеств гражданских служащих не раскрыто.

6. Частью 12 комментируемой статьи установлено, что порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников определяются указом Президента РФ (см. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 113).

Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

Классный чин может быть первым или очередным. Первый классный чин гражданской службы присваивается федеральному гражданскому служащему, не имеющему классного чина гражданской службы и замещающему должность гражданской службы, по которой производится присвоение классных чинов гражданской службы. При этом учитываются воинское или специальное звание, классный чин юстиции, классный чин прокурорского работника, присвоенные федеральному гражданскому служащему на прежнем месте государственной службы Российской Федерации.

Первый классный чин присваивается, начиная с 3 класса, в зависимости от группы должностей гражданской службы, к которой относится должность гражданской службы, замещаемая федеральным гражданским служащим.

Первый классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения федерального гражданского служащего на должность гражданской службы.

Очередной классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему.

Для прохождения гражданской службы устанавливаются следующие сроки:

- для классных чинов секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса - не менее одного года;

- классных чинов советника государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, государственного советника Российской Федерации 3 и 2 класса - не менее двух лет.

- для классных чинов действительного государственного советника Российской Федерации 3 и 2 класса - не менее одного года.

- для всех классных чинов 1 класса сроки не устанавливаются.

Гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина судом при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления.

Комментируемая статья не предусматривает альтернативных классных чинов на гражданской службе, вследствие чего странной выглядит возможность присвоения гражданским служащим классных чинов юстиции, установленная Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1554. Согласно данному нормативному правовому акту лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции РФ, Федеральной службе судебных приставов, Федеральной службе исполнения наказаний и их территориальных органах, аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде РФ и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде РФ в субъектах РФ, квалификационным требованием к которым является юридическое образование, присваиваются в соответствии с их квалификацией и замещаемой должностью федеральной государственной гражданской службы классные чины юстиции.

Комментируемой статьей определено, что соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов прокурорских работников определяются указом Президента РФ (см. Указ Президента РФ от 7 июня 2011 года N 720, Указ Президента РФ от 23 апреля 2014 года N 274).

Комментарий к статье 12. Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы

1. Частью 1 комментируемой статьей определен общий состав квалификационных требований для замещения должности гражданской службы. Он является единым и обязательным как для федеральной гражданской службы, так и для гражданской службы субъектов РФ.

Итак, для замещения должности гражданской службы требуется соответствие квалификационным требованиям:

1) к уровню профессионального образования;

2) к стажу гражданской службы или работы по специальности;

3) к направлению подготовки;

4) знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя - к специальности, направлению подготовки.

Согласно ст.2 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" уровень профессионального образования - это завершенный цикл профессионального образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований. В настоящее время установлены следующие уровни профессионального образования:

- среднее профессиональное образование;

- высшее образование - бакалавриат;

- высшее образование - специалитет, магистратура;

- высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации.

Среднее профессиональное образование направлено на решение задач интеллектуального, культурного и профессионального развития человека и имеет целью подготовку квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, а также удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования.

К освоению образовательных программ среднего профессионального образования допускаются лица, имеющие образование не ниже основного общего или среднего общего образования. Исключения могут быть установлены ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Согласно ст.68 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" получение среднего профессионального образования на базе основного общего образования осуществляется с одновременным получением среднего общего образования в пределах соответствующей образовательной программы среднего профессионального образования. В этом случае образовательная программа среднего профессионального образования, реализуемая на базе основного общего образования, разрабатывается на основе требований соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов среднего общего и среднего профессионального образования с учетом получаемой профессии или специальности среднего профессионального образования.

Высшее образование имеет целью обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагогической квалификации.

К освоению программ бакалавриата или программ специалитета допускаются лица, имеющие среднее общее образование. К освоению программ магистратуры допускаются лица, имеющие высшее образование любого уровня.

Подготовка кадров высшей квалификации представлена подготовкой по:

- программам ассистентуры-стажировки;

- по программам ординатуры;

- программам в аспирантуре (адъюнктуре).

К освоению программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программ ординатуры, программ ассистентуры-стажировки допускаются лица, имеющие образование не ниже высшего образования (специалитет или магистратура). К освоению программ ординатуры допускаются лица, имеющие высшее медицинское образование и (или) высшее фармацевтическое образование. К освоению программ ассистентуры-стажировки допускаются лица, имеющие высшее образование в области искусств.

Отдельное место в системе высшего образования занимает дополнительное профессиональное образование, которое направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды и осуществляемое посредством реализации дополнительных профессиональных образовательных программ в форме повышения квалификации, профессиональной переподготовки.

Согласно ст.2 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" направление образования - ориентация образовательной программы на конкретные области знания и (или) виды деятельности, определяющая ее предметно-тематическое содержание, преобладающие виды учебной деятельности обучающегося и требования к результатам освоения образовательной программы.

Общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОК 009-2003), утвержденный постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 сентября 2003 года N 276-ст, определяет специальность как совокупность знаний, умений и навыков, приобретенных в результате образования и обеспечивающих постановку и решение определенных профессиональных задач.

Под стажем государственной гражданской службы следует понимать периоды (продолжительность) служебной деятельности на должностях гражданской службы или иной трудовой деятельности, исчисляемые в порядке, установленном нормативными правовыми актами. Квалификационные требования к стажу гражданской службы, работы по специальности определены Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 года N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих". Порядок исчисления стажа гражданской службы, дающий право на замещение должностей государственной гражданской службы, определен Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1532 "Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации". Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 года N 472 "О порядке включения (зачета) в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации отдельных периодов замещения должностей, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 года N 1532" определен порядок включения (зачета) в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации отдельных периодов замещения должностей, предусмотренных Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1532.

Под требованиями к знаниям и умениям следует понимать обязательные требования к уровню и качеству знаний и умений, необходимым для выполнения обязанностей на профессиональном уровне по конкретной должности гражданской службы.

Профессиональные знания - совокупность знаний, приобретенных в рамках освоения программ профессионального образования, необходимые для эффективного исполнения должностных обязанностей по конкретной должности гражданской службы.

Профессиональные умения - совокупность определенных действий, обеспечиваемые совокупностью знаний и навыков, приобретенных в рамках освоения программ профессионального образования, необходимые для эффективного исполнения должностных обязанностей по конкретной должности гражданской службы.

В "Методическом инструментарии по установлению квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим. Версия 2.0"Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ (далее по тексту комментируемой статьи - Методический инструментарий), утв. Министерством труда России, предлагается разделить квалификационные требования к замещению должностей гражданской службы на базовые и функциональные.
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/9/Metodicheskij_instrumentarij_kvalifikatcionnye_trebovaniya_%28Versiya_2.0%29.docx


Базовые квалификационные требования - требования, соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей вне зависимости от направления деятельности, а также специализации по направлению деятельности. Базовые квалификационные требования подразделяются на следующие виды квалификационных требований:

- требования к уровню профессионального образования;

- требования к продолжительности стажа гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажа работы по специальности, направлению подготовки вне зависимости от направления деятельности;

- требования к знаниям и навыкам:

- требования к знанию государственного языка Российской Федерации (русского языка);

- требования к правовым знаниям основ Конституции РФ, законодательства о государственной службе, законодательства о противодействии коррупции;

- требования к знаниям основ делопроизводства и документооборота;

- требования к знаниям и навыкам в области информационно-коммуникационных технологий;

- требования к профессиональным и личностным качествам, а также соответствующим им навыкам и умениям.

Базовые квалификационные требования рекомендуется устанавливать в соответствии с подходами, изложенными во втором разделе Методического инструментария "Основные подходы к определению базовых квалификационных требований". Видимо разработчики Методического инструментария имели в виду только требования к знаниям и навыкам. Поскольку такие квалификационные требования, как требования к уровню профессионального образования и требования к продолжительности стажа гражданской службы определены комментируемым Законом и нормативными правовыми актами Президента РФ. Странным в этой связи представляется п.2.1 "Определение требований к уровню профессионального образования" Методического инструментария. Требования к уровню профессионального образования установлены комментируемой статьей. А предлагаемая для разработки квалификационных требований к уровню профессионального образования Таблица N 1 противоречит нормам ч.4 комментируемой статьи.

Не оправданным с методологической точки зрения представляется и посыл Методического инструментария о разработке кадровыми службами органов государственной власти базовых требований к знаниям и навыкам (знанию государственного языка Российской Федерации (русского языка); требования к правовым знаниям основ Конституции РФ, законодательства о государственной службе, законодательства о противодействии коррупции; требования к знаниям основ делопроизводства и документооборота; требования к знаниям и навыкам в области информационно-коммуникационных технологий; требования к профессиональным и личностным качествам, а также соответствующим им навыкам и умениям). Поскольку данные квалификационные требования являются базовыми и не зависят от направлений деятельности, следовательно, данные квалификационные требования должны быть едиными для всех органов государственной власти.

Согласно Методическому инструментарию функциональные квалификационные требования устанавливаются по направлениям деятельности и специализациям по направлениям деятельности, классифицированным по государственным органам, категориям и группам должностей гражданской службы.

Функциональные квалификационные требования включают следующие виды квалификационных требований:

- требования к специальности (направлению подготовки) профессионального образования, включая дополнительное профессиональное образование;

- требования к стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки;

- требования к профессиональным знаниям, содержащие требования к знанию законодательства Российской Федерации и иным профессиональным знаниям;

- требования к профессиональным навыкам.

Представляется логичной на уровне государственного органа разработка функциональных квалификационных требований, поскольку они ориентированы на направления деятельности конкретного государственного органа или структурного подразделения в нем. Исключение составляют квалификационные требования к стажу государственной службы, стажу работы по специальности, направлению подготовки - они уже определены Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 года N 1131.

Частью 1 комментируемой статьи предусмотрено, что представителем нанимателя могут быть установлены требования к специальности, направлению подготовки. В настоящее время ряд нормативных правовых актов регламентируют перечни направлений подготовки и специальности среднего профессионального образования и высшего образования, которыми могут воспользоваться представители нанимателя при определении квалификационных требований к направлениям подготовки и специальности профессионального образования:

- постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 года N 1136 "Об утверждении перечня направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, по которым установлены иные нормативные сроки освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования (программ бакалавриата, программ подготовки специалиста или программ магистратуры) и перечня направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоение лиц квалификации (степени) "специалист";

- приказ Министерства образования и науки РФ от 12 сентября 2013 года N 1061 "Об утверждении перечней специальностей и направлений подготовки высшего образования";

- приказ Министерства образования и науки РФ от 17 сентября 2009 года N 337 "Об утверждении перечней направлений подготовки высшего профессионального образования";

- приказ Министерства образования и науки РФ от 28 сентября 2009 года N 355 "Об утверждении перечня специальностей среднего профессионального образования";

- постановление Госстандарта РФ от 30 сентября 2003 г N 276-ст, утвердившее Общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОК 009-2003).

При определении квалификационных требований к направлениям подготовки и специальности профессионального образования необходимо помнить о том, что приказом Министерства образования и науки РФ от 17 февраля 2011 года N 201 установлены соответствия направлений подготовки высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицам квалификаций (степеней) "бакалавр" и "магистр", перечни которых утверждены приказом Министерства образования и науки РФ от 17 сентября 2009 года N 337, направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицу квалификации (степени) "специалист", перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2009 года N 1136, направлениям подготовки (специальностям) высшего профессионального образования, указанным в Общероссийском классификаторе специальностей по образованию ОК 009-2003. При определении квалификационных требований к направлениям подготовки и специальности профессионального образования необходимо указывать соответствующие им направления подготовки (специальности).

Установление квалификационных требований к направлениям подготовки согласно комментируемой статье не является обязательным. Главными принципами установления представителями нанимателя квалификационных требований к направлениям подготовки и специальности профессионального образования являются разумность и целесообразность. На государственной гражданской службе учреждено достаточно большое количество должностей, которые функционально необходимы для деятельности органов государственной власти, но при этом не требуют четкого определения квалификационных требований к направлениям подготовки и специальности профессионального образования, что обеспечивает определенную мобильность для работников кадровых служб органов власти при подборе персонала. Вместе с тем различные направления деятельности и специфика реализуемых функций органами государственной власти предполагает наличие специалистов с конкретными знаниями и умениями, формируемые в процессе получения определенной квалификации. Федеральные государственные образовательные стандарты среднего профессионального образования и высшего образования содержат область по различным видам профессиональной деятельности, обеспечивают специфику формируемых компетенций.

2. Частью 2 комментируемой статьи заложен принцип установления квалификационных требований к замещению должностей гражданской службы. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Данное положение обусловлено с одной стороны, принципом единства правовых и организационных основ государственной гражданской службы, с другой - спецификой реализуемых функций органов государственной власти в системе государственного управления. Представленный в государственном органе спектр должностей характеризуется различными видами профессиональной деятельности, реализующих не только управленческие функции, но и организационно-технические. В этой связи большое методологическое значение представляет определение квалификационных требований к замещению должностей гражданской службы как условие эффективного функционирования государственного органа. Компетенция государственного органа реализуется посредством определенных Реестром и внесенных в штатное расписание должностей гражданской службы. Компетенция государственного органа обуславливает взаимосвязь должностей гражданской службы, а объем закрепленных за должностями полномочий отражается на эффективности выполнения государственным органом функций в системе государственного управления. В этой связи определение квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы в соответствии с категориями и группами должностей и в зависимости от области и вида профессиональной деятельности нацелена на обеспечение государственным органом своей компетенции.

3. В ч.3 комментируемой статьи конкретизированы требования к уровню профессионального образования для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" высшей и главной групп должностей гражданской службы - наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры.

Согласно ст.5 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в Российской Федерации установлены следующие уровни профессионального образования:

- среднее профессиональное образование;

- высшее образование - бакалавриат;

- высшее образование - специалитет, магистратура;

- высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации.

Таким образом, устанавливая требования к уровню высшего образования при замещении должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" высшей и главной групп не ниже уровня специалитета, магистратуры, законодатель подчеркнул важность статуса данных должностей в структуре должностей государственной гражданской службы. Необходимо обратить внимание на то, что данные требования не распространяются на гражданских служащих, которые были назначены на должности категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" высшей и главной групп до 1 июля 2016 года, поскольку требования к уровню высшего образования гражданских служащих были внесены Федеральным законом от 30 июня 2016 года N 224-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". Кроме этого требования к уровню высшего образования не распространяются на лиц, получивших высшее профессиональное образование до 29 августа 1996 года.

Требования к уровню образования должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" высшей и главной групп обязательны для гражданской службы субъектов РФ. В связи с этим законодательство о гражданской службе субъектов РФ должно быть приведено в соответствие с положениями комментируемой статьи.

Комментируемой статьей не определено направление (специальность) высшего образования, можно предположить, что оно должно соответствовать специфике деятельности государственного органа, а также обязанностям, по замещаемой гражданским служащим должности. Определение конкретной специальности может быть произведено актом соответствующего государственного органа, что согласуется с ч.1 комментируемой статьи, положения которой предусматривают решение представителя нанимателя об установлении квалификационного требования к специальности или направлению подготовки.

Положения нормативных правовых актов государственных органов не должны нарушать требования настоящего Закона.

4. Частью 4 комментируемой статьи определен уровень образования для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)" ведущей группы должностей гражданской службы, категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы. Для замещения обозначенных должностей обязательно наличие высшего образования.

Высшее образование имеет целью обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагогической квалификации.

В соответствии с ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" высшее образование может быть следующих видов:

- бакалавриат;

- специалитет;

- магистратура;

- подготовка кадров высшей квалификации.

Приказом Министерства образования и науки РФ от 12 сентября 2013 года N 1061 "Об утверждении перечней специальностей и направлений подготовки высшего образования" определен перечень специальностей и направлений подготовки, а также квалификация в системе высшего образования:

- перечень направлений подготовки высшего образования - бакалавриата

- перечень направлений подготовки высшего образования - магистратуры;

- перечень специальностей высшего образования - специалитета;

- перечень направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре;

- перечень направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре;

- перечень специальностей высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам ординатуры;

- перечень специальностей высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам ассистентуры-стажировки.

Приказом Министерства образования и науки РФ от 14 октября 2015 года N 1147 "Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры" утвержден порядок приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры.

5. Согласно ч.5 комментируемой статьи для замещения должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы обязательно наличие профессионального образования. Таким образом, законодатель допускает, что должности гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей могут замещаться при наличии не только высшего образования, но и среднего профессионального образования.

В соответствии со ст.68 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" среднее профессиональное образование направлено на решение задач интеллектуального, культурного и профессионального развития человека и имеет целью подготовку квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, а также удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования.

Среднее профессиональное образование получается при наличии образования не ниже основного общего или среднего общего образования. Среднее профессиональное образование на базе основного общего образования осуществляется с одновременным получением среднего общего образования в пределах соответствующей образовательной программы среднего профессионального образования. Образовательная программа среднего профессионального образования, реализуемая на базе основного общего образования, разрабатывается на основе требований соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов среднего общего и среднего профессионального образования с учетом получаемой профессии или специальности среднего профессионального образования.

В зависимости от специфики деятельности органа государственной власти к замещению должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей могут привлекаться лица, имеющие различные специальности среднего профессионального образования. Перечень специальностей среднего профессионального образования определен приказом Министерства образования и науки РФ от 28 сентября 2009 года N 355. Данный перечень не является окончательным, нормативными правовыми актами могут утверждаться перечни специальностей среднего профессионального образования в определенных сферах. Так, например, постановлением Правительства РФ от 24 мая 2013 года N 437 утвержден перечень специальностей, по которым федеральными государственными профессиональными образовательными организациями реализуются образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, деятельности войск национальной гвардии российской федерации, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства.

6. Частью 6 комментируемой статьи определено, что квалификационные требования к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной гражданской службы, устанавливаются указом Президента РФ (см. об этом подробнее Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 года N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих"), а для замещения должностей гражданской службы субъектов РФ - законами субъектов РФ.

В судебной практике встречаются попытки оспорить положения Указа Президента РФ от 27 сентября 2005 года N 1131 о требованиях к стажу государственной службы, работы по специальности. Так, например, решением Верховного Суда РФ от 22 ноября 2010 года N ГКПИ10-1248 было оставлено без удовлетворения требование заявителя о признании недействующим подпункта "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 27 сентября 2005 года N 1131. По мнению заявителя, установленные квалификационные требования к стажу государственной службы, работы по специальности при замещении должностей ведущей группы носят дискриминационный характер и нарушают его право на равный доступ к государственной службе. Верховный Суд РФ обратил внимание на то, что профессиональная служебная деятельность государственных служащих и характер выполняемых ими функций имеет существенные отличия от другой профессиональной деятельности, в том числе деятельности по определенной специальности, не предполагающей обеспечения исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. В связи с чем, представляется логичной дифференциация квалификационных требований к стажу. Квалификационные требования к стажу государственной службы или работы по специальности обусловлены не должностным положением государственных служащих как таковых, а тем, что при выполнении обязанностей государственной службы гражданский служащий совершенствует свои специальные знания и навыки, приобретает практический опыт работы, связанной с осуществлением полномочий в сфере государственного управления, обозначаемых понятием "стаж государственной службы".

По мнению Верховного Суда РФ, доводы заявителя о том, что в нарушение действующего законодательства оспариваемые положения нормативного правового акта устанавливают предпочтение для замещения должностей государственной гражданской службы лицам, имеющим стаж государственной службы, перед лицами, такого стажа не имеющими, однако имеющими стаж работы по специальности, по продолжительности равный стажу государственной службы, и обладающими необходимыми профессиональными и деловыми качествами, являются несостоятельными.

Для гражданских служащих субъекта РФ, как уже было отмечено, квалификационные требования к стажу государственной службы, работы по специальности определяются законом субъекта РФ.

Так, например, ст.11 Закона Костромской области от 3 мая 2005 года N 272-ЗКО "О государственной гражданской службе Костромской области" предусмотрено, что гражданам, претендующим на замещение должностей гражданской службы, необходимо иметь:

1) для замещения высших должностей гражданской службы - стаж гражданской службы не менее шести лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее семи лет;

2) для замещения главных должностей гражданской службы - стаж гражданской службы не менее четырех лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее пяти лет;

3) для замещения ведущих должностей гражданской службы - стаж гражданской службы не менее двух лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее четырех лет;

4) для замещения старших и младших должностей гражданской службы - без предъявления требований к стажу.

Для граждан, имеющих дипломы специалиста или магистра с отличием, в течение трех лет со дня выдачи диплома устанавливаются квалификационные требования к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки для замещения ведущих должностей гражданской службы - не менее одного года стажа гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки.

В ст.9 Закона Астраханской области от 9 сентября 2005 года N 48/2005-ОЗ "О государственной гражданской службе Астраханской области" закреплено, что квалификационные требования к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки устанавливаются для замещения:

1) высших должностей гражданской службы - не менее трех лет стажа гражданской службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности, направлению подготовки;

2) главных должностей гражданской службы - не менее двух лет стажа гражданской службы или не менее трех лет стажа работы по специальности, направлению подготовки;

3) ведущих должностей гражданской службы - не менее одного года стажа гражданской службы или не менее двух лет стажа работы по специальности, направлению подготовки, а для лиц, имеющих дипломы специалиста или магистра с отличием, в течение трех лет со дня выдачи диплома - не менее одного года стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;

4) старших и младших должностей гражданской службы - без предъявления требований к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки.

В силу ст.7 Закон Чувашской Республики от 12 апреля 2005 года N 11 "О государственной гражданской службе Чувашской Республики":

а) для замещения должностей гражданской службы высшей группы должностей гражданской службы обязательно наличие стажа гражданской службы не менее шести лет или работы по специальности, направлению подготовки не менее семи лет;

б) для замещения должностей гражданской службы главной группы должностей гражданской службы обязательно наличие стажа гражданской службы не менее четырех лет или работы по специальности, направлению подготовки не менее пяти лет;

в) для замещения должностей гражданской службы ведущей группы должностей гражданской службы обязательно наличие стажа гражданской службы не менее двух лет или работы по специальности, направлению подготовки не менее четырех лет (за отдельными исключениями). В частности, для лиц, имеющих дипломы специалиста или магистра с отличием, в течение трех лет со дня выдачи диплома устанавливаются квалификационные требования к стажу гражданской службы или работы по специальности для замещения должностей гражданской службы ведущей группы должностей гражданской службы - не менее одного года стажа гражданской службы или работы по специальности.

Порядок исчисления стажа гражданской службы, дающий право на замещение должностей государственной гражданской службы, определяется в соответствии с порядком исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей, утвержденном Президентом РФ.

В настоящее время Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1532 определен перечень периодов, включаемых в стаж государственной гражданской службы для установления гражданским служащим ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, а также размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу. Поскольку исчисление стажа гражданской службы основывается на принципе единства основных требований, предъявляемых к гражданской службе, установленным ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", а также настоящим Законом, обозначенный перечень может быть использован для исчисления стажа, как федеральной гражданской службы, так и гражданской службы субъектов РФ.

Согласно порядку исчисления стажа, установленного Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1532, в стаж гражданской службы государственных гражданских служащих субъектов РФ могут включаться (засчитываться) помимо периодов государственной службы и иных периодов замещения должностей, установленных данными нормативными правовыми актами, иные периоды службы (работы), предусмотренные законами субъектов РФ. Так, например, Законом Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" (см. ст.32) в стаж (общую продолжительность) государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет включаются периоды замещения на постоянной (штатной) основе:

1) государственных должностей Республики Татарстан и должностей государственной гражданской службы Республики Татарстан, иных государственных должностей в государственных органах Республики Татарстан (Татарской АССР) в соответствии с частью 2 настоящей статьи;

2) государственных должностей Российской Федерации, должностей федеральной государственной гражданской службы, государственных должностей и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ, должностей в государственных органах СССР, союзных и автономных республик, краев, областей, автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советах народных депутатов и их исполнительных комитетах, в том числе выборных, на постоянной основе при условии, что время работы (службы) на указанных должностях учитывается при исчислении стажа федеральной государственной гражданской службы, дающего право на получение пенсии за выслугу лет, в соответствии с федеральным законодательством;

3) должностей (воинских должностей), прохождение службы (военной службы) в которых засчитывается в соответствии с законодательством Российской Федерации в выслугу лет для назначения пенсии за выслугу лет лицам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;

4) должностей сотрудников федеральных органов налоговой полиции и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, определяемых в соответствии с перечнем должностей, утверждаемым в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

5) должностей сотрудников таможенных органов Российской Федерации, определяемых в соответствии с федеральным законом;

6) должностей прокурорских работников, определяемых в соответствии с федеральным законом;

7) выборных муниципальных должностей и должностей муниципальной службы;

8) должностей в профсоюзных органах, занимаемых работниками, освобожденными от должностей в государственных органах вследствие избрания (делегирования) в профсоюзные органы, включая должности, занимаемые освобожденными профсоюзными работниками, избранными (делегированными) в орган первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, в соответствии с федеральным законом;

9) должностей руководителей, специалистов, служащих, выборных должностей:

а) в центральных, республиканских, областных и районных (городских) органах КПСС, а также в парткомах на предприятиях, организациях с правами райкомов до 6 ноября 1991 года включительно;

б) в аппаратах республиканских и местных профсоюзных органов до 26 октября 1990 года включительно;

10) должностей руководителей, специалистов Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Татарстан, управлений Пенсионного фонда Российской Федерации в районах и городах Республики Татарстан с 1 января 2001 года по 31 марта 2013 года включительно;

11) должностей руководителей, специалистов пенсионного отдела по Советскому району города Казани Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Татарстан и Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Высокогорском районе Республики Татарстан с 1 августа 1995 года по 31 декабря 2000 года включительно.

В стаж гражданской службы на основании решения руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, либо представителя указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ, могут засчитываться периоды замещения отдельных должностей руководителей и специалистов на предприятиях, в учреждениях и организациях, опыт и знание работы в которых необходимы государственным гражданским служащим Российской Федерации для выполнения должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом государственного гражданского служащего Российской Федерации. Периоды работы в указанных должностях в совокупности не должны превышать пять лет. Документами, подтверждающими стаж гражданской службы, являются трудовая книжка, военный билет, справка военного комиссариата и иные документы соответствующих государственных органов, архивных учреждений, установленные законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 года N 472 определен порядок включения (зачета) в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации отдельных периодов замещения должностей, предусмотренных Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года N 1532.

7. Частью 7 комментируемой статьи определено, что квалификационные требования к знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности гражданского служащего его должностным регламентом. Должностным регламентом гражданского служащего могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы.

Много вопросов вызывает новая редакция данной части комментируемой статьи. Во-первых, должны ли квалификационные требования к знаниям, навыкам и умениям утверждаться нормативным правовым актом государственного органа? Если нет, то под угрозой открытость и прозрачность применения на гражданской службе таких кадровых технологий как конкурс на замещение вакантных должностей, аттестации, квалификационного экзамена, проведение которых напрямую зависит от установленных квалификационных требований. Во-вторых, кто и на каком этапе разрабатывает и вносит квалификационные требования к знаниям и навыкам в должностной регламент. В настоящее время должностные регламенты в органах власти разработаны и содержат раздел "Квалификационные требования". Какова процедура внесение изменений в существующие регламенты? Что делать в ситуации, если гражданский служащий в результате измененных квалификационных требований перестанет соответствовать должности? В-третьих, должны ли квалификационные требования быть едиными в рамках одного органа государственной власти?

Например, ФНС России представлена Центральным аппаратом, территориальными органами - управлениями ФНС России по субъектам РФ, межрегиональными инспекциями, инспекциями по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекциями межрайонного уровня. Должны ли квалификационные требования по аналогичным должностям быть одинаковыми в единой централизованной системе налоговых органов или они могут отличаться в зависимости от решения представителя нанимателя. По совокупности норм, установленных ч.1 и ч.7 комментируемой статьи, представитель наниматель может принять решение о квалификационных требованиях к специальности, направлению подготовки, навыкам и знаниям. Представителем нанимателя является начальник Управления по субъекту РФ, руководитель межрегиональной инспекции и т.д. Следовательно, в единой централизованной системе налоговых органов по аналогичным должностям гражданской службы могут быть установлены разные квалификационные требования. Представляется целесообразным внесение изменений в комментируемую статью в части четкого определения, каким нормативным правовым актом должны регламентироваться квалификационные требования к специальности, направлениям подготовки знаниям и навыкам.

Предыдущая редакция комментируемой статьи предполагала установление квалификационных требований нормативным правовым актом государственного органа. В органах государственной власти были приняты нормативные правовые акты, устанавливающие квалификационные требования к знаниям навыкам и качествам. Например, приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2013 года N 314 были утверждены квалификационные требования к замещению должностей гражданской службы для центрального аппарата Минэкономразвития России. В целях обеспечения принципа единых организационных и правовых основ гражданской службы органам государственной власти представляется необходимым разработка типовых квалификационных требований центрального аппарата и территориальных органов государственной власти. Такая практика уже существует, например, приказ Федерального казначейства от 17 декабря 2012 года N 20н регламентирует квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства.

Актуальным может стать вопрос о мерах социальной защиты гражданских служащих, имеющих большой стаж гражданской службы, но переставших соответствовать замещаемым должностям вследствие установления новых квалификационных требований, например, к направлению подготовки высшего образования. Нецелесообразно увольнять гражданских служащих, успешно справлявшихся со своими обязанностями на протяжении длительного времени, но переставших соответствовать новым квалификационным требованиям. Представляется необходимым предусмотреть некоторый период, в течение которого такие гражданские служащие могли бы получить соответствующее образование с требуемым направлением подготовки или предусмотреть возможность учета стажа гражданской службы при принятии решения о несоответствии замещаемой должности по новым квалификационным требованиям.

Методический инструментарий по установлению квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим. Версия 2.0"Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ (далее - Методический инструментарий), утв. Министерством труда России, может быть использован при разработке квалификационных требований к знаниям и умениям по направлениям деятельности органа государственной власти, структурного подразделения данного органа государственной власти с учетом критического подхода к нему. Квалификационные требования могут включать различного рода компетенции, ориентированные на исполнение должностных обязанностей по должностям конкретных категорий и групп должностей. Не рекомендуется включать в квалификационные требования к знаниям и умениям требования к личностным качествам. Если же в этом есть необходимость, разрабатывать квалификационные требования к личностным качествам следует с учетом требований ТК РФ и постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 года N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации".
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/9/Metodicheskij_instrumentarij_kvalifikatcionnye_trebovaniya_%28Versiya_2.0%29.docx


Статьей 64 ТК РФ при заключении трудового договора запрещается какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), отношения к религии, убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 года N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" определено, что под деловыми качествами работника следует понимать способности физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств (например, наличие определенной профессии, специальности, квалификации), личностных качеств работника (например, состояние здоровья, наличие определенного уровня образования, опыт работы по данной специальности, в данной отрасли).

8. Частью 8 комментируемой статьи определено, что справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих формируется федеральным государственным органом по управлению государственной службой.

В настоящее время федеральный государственный орган по управлению государственной службой не образован. До образования федерального государственного органа по управлению государственной службой отдельные функции по управлению государственной службы исполняют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ. Методическое сопровождение формирования квалификационных требований по должностям гражданской службы к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям было возложено на Министерство труда РФ.

Министерством труда РФ разработан Методический инструментарий по установлению квалификационных требований к должностям государственной гражданской службыКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ . Система квалификационных требований, содержащаяся в Методическом инструментарии, разработана и апробирована в ходе реализации пилотного проекта по внедрению в отдельных федеральных государственных органах квалификационных требований к профилю образования, знаниям и навыкам, проведенного Минтрудом России в феврале-ноябре 2013 года. Реализация указанного пилотного проекта осуществлялась в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления".
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/4/Kvaltreb.docx


Кроме этого Министерством труда РФ был разработан и рекомендован к применению в органах государственной власти "Методический инструментарий по установлению квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим. Версия 2.0"Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ . В данном Методическом инструментарии представлены:
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/9/Metodicheskij_instrumentarij_kvalifikatcionnye_trebovaniya_%28Versiya_2.0%29.docx


- Система квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы и ее функционирование;

- Методические рекомендации по определению базовых квалификационных требований;

- Методические рекомендации по определению функциональных квалификационных требований;

- Методические рекомендации по организации в государственном органе работы по определению квалификационных требований;

- Справочник квалификационных требований к должностям гражданской службы;

- Перечень направлений профессиональной служебной деятельности и специализаций по направлениям профессиональной служебной деятельности, в соответствии с которыми федеральные государственные гражданские служащие исполняют должностные обязанности;

- Унифицированная форма "Функциональные квалификационные требования к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим по категориям и группам";

- Рекомендуемая структура нормативного акта государственного органа "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими государственного органа";

- Рекомендуемая структура разделов об общих положениях и квалификационных требованиях должностного регламента государственного гражданского служащего.

Комментарий к главе 3. Правовое положение (статус) гражданского служащего

Комментарий к статье 13. Гражданский служащий

1. Комментируемой статьей раскрывается понятие государственного служащего. Еще в XVII веке Т.Гоббс отметил, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государстваКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного или гражданского. Т.II. М., 1991. С.186.


В советский период понятия "служащий" и "государственный служащий" практически мало различались по содержанию и должным образом не исследовались в науке. В советский период говорили о двух видах службы - о службе в общественных организациях и службе в государственных организацияхКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См.: Советское административное право. М. 1978. С.291; Студеникин С.С. Советское административное право. М. 1945. С.46; Петров Г.И. Советское административное право: часть общая. Л., 1970. С.144; Власов В.А. Основы советского государственного управления. М., 1960. С.80.


С конца 1940-х годов институт государственной службы начинает интенсивно исследоваться и уже в 1950-х годах учеными формулируются определения государственного служащего. Власов В.А. и С.С.Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате)Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Кулешов Г.Н., Марьян А.В. Административно-правовое регулирование информационного обеспечения статуса государственного служащего как субъекта административного права // Административное и муниципальное право. 2010. N 7.


К 1960-м годам был проведен ряд исследований, посвященных институту государственной службы, что позволило ученым выйти на новый уровень обобщения и тем самым продвинуть исследования о государственной службе вперед. В частности, главным критерием выделения госслужащих, по мнению И.Н.Пахомова, являлось выполнение ими работы, связанной с осуществлением государственной власти, а подобного рода деятельностью были заняты только лица, занимающие должности в государственных органахКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Там же.


Впервые определение государственного служащего было определено в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года N 2267 (утратил силу). Согласно данному указу федеральным государственным служащим признавался гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном указанным Положением, оплачиваемую государственную должность.

Далее в Федеральном законе от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" было определено, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

2. Исходя из приведенного в комментируемой статье определения, ученые выделяли следующие признаки государственного служащего. Например, Ю.Н.Старилов к числу признаков государственного служащего относит следующие:

1) государственный служащий - это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование;

2) государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе;

3) государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке;

4) государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, ранг и т.д.);

5) государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере;

6) государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определенные юридические последствия;

7) деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер;

8) государственный служащий принимает присягу на верность государствуКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С.141.


Манохин В.М. приводит следующий перечень элементов, характеризующих правовой статус государственного служащего:

1) государственный служащий - это гражданин РФ;

2) государственный служащий замещает государственную должность государственной службы;

3) служебные обязанности государственный служащий исполняет в порядке, установленном федеральным законом;

4) труд государственного служащего оплачивается государством из бюджетных средств - федерального бюджета или бюджета субъекта РФКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С.159-160.


В связи с принятием комментируемого Закона понятие "гражданский служащий" претерпело некоторые изменения, которые позволяют выделить характерные признаки государственного гражданского служащего в современных условиях:

1) государственный гражданский служащий - это гражданин РФ. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в РФ;

2) государственный гражданский служащий - это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы;

3) гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом;

4) гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Кулешов Г.Н., Марьян А.В. Указ.соч.


Данные признаки позволяют отличить гражданских служащих от иных работников, осуществляющих свою трудовую деятельность по найму в соответствии с трудовым законодательством РФ.

Комментарий к статье 14. Основные права гражданского служащего

1. Статьей 14 комментируемого Закона устанавливаются основные права гражданского служащего. Указанными правами наделяются все гражданские служащие независимо от занимаемой должности. Отличительной особенностью прав гражданских служащих является сочетание общих трудовых прав и специфических прав, связанных с прохождением гражданской службы.

Гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей.

В соответствии со ст.209 ТК РФ условиями труда признается совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.

Организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей, включают в себя права гражданского служащего на труд в условиях, отвечающим требованиям охраны труда в соответствии со ст.219 ТК РФ. В частности, применительно к государственной службе, служащий имеет право на рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда, т.е. гигиеническим нормативам, требованиям к травмоопасности рабочих мест, обеспеченности работников средствами индивидуальной защиты.

Гражданскому служащему предоставляется право на ознакомление с документами, непосредственно связанными с его должностными обязанностями.

К таким документам относятся:

- должностной регламент;

- служебный контракт;

- документы, устанавливающие правила внутреннего трудового распорядка;

- инструкция по делопроизводству;

- иные документами, определяющие права и обязанности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы, а также документы, устанавливающие критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показатели результативности профессиональной служебной деятельности и условия должностного роста.

Из данного права вытекает право гражданского служащего исполнять только те права и обязанности, которые закреплены в документах, регламентирующих его служебную деятельность, а также право не исполнять поручения, выходящие за рамки прав и обязанностей, установленных данными документами.

Пунктом 3 ч.1 комментируемой статьи устанавливается право гражданского служащего на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков.

Данное право относится к общетрудовым правам, урегулированным гл.V ТК РФ. Особенности реализации данного права при прохождении государственной гражданской службы устанавливаются гл.8 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст.45, 46).

Гражданским служащим гарантируется право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с комментируемым Законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом.

Главным отличием оплаты труда гражданских служащих является то, что структура оплаты труда, а также размер оплаты труда нормативно закреплен соответственно на федеральном уровне либо уровне субъектов РФ.

В частности, в структуру оплаты труда гражданского служащего входят:

а) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад);

б) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин);

в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;

г) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы;

д) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

е) премии за выполнение особо важных и сложных заданий;

ж) ежемесячное денежное поощрение;

з) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь.

В соответствии с п.5 ч.1 комментируемой статьи гражданский служащий наделяется правом на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа.

При этом, предполагается, что гражданский служащий вправе получать необходимую информацию и материалы как в пределах государственного органа, в котором гражданский служащий проходит службу, так и за пределами данного государственного органа. В частности, указанная информация и материалы могут быть запрошены в иных государственных органах, а также в органах местного самоуправления, которые, в свою очередь, обязаны представить такую информацию и (или) материалы в установленном порядке.

Кроме того, в ходе выполнения своих должностных обязанностей гражданским служащим могут быть выработаны рекомендации по оптимизации как своей служебной деятельности, так и деятельности государственного органа в целом либо при осуществлении определенной государственной функции. Указанные рекомендации могут быть направлены в форме предложений о совершенствовании деятельности государственного органа непосредственному руководителю либо представителю нанимателя.

В случае, если в ходе выполнения служебных обязанностей гражданскому служащему необходима информация, отнесенная к сведениям, составляющим государственную тайну, указанный гражданский служащий наделяется правом на доступ к данным сведениям в установленном порядке. На сегодняшний день данный порядок установлен постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 года N 63 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне".

Пунктом 7 ч.1 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляется право на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.

Особо оговаривается, что данное право реализуется в строго установленном порядке и исключительно в связи с исполнением гражданским служащим своих должностных обязанностей (например, обязанности инспектора, должностного лица контролирующего или надзирающего органа, судебного пристава).

Следует отметить, что на сегодняшний день порядок доступа гражданских служащих в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации не установлен. И если на практике, как правило, право гражданского служащего на доступ в государственные органы и органы местного самоуправления, организации с государственным или муниципальным участием реализуется беспрепятственно, то право на доступ в частные организации часто нарушается.

Представляется, порядок доступа гражданского служащего в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации должен быть установлен исключительно на федеральном уровне.

Гражданский служащий имеет право на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.

Данное право может бить отнесено к личным правам, т.к. реализуется оно исключительно лично гражданским служащим. Например, право на ознакомление с личным делом гражданского служащего не может быть предоставлено другому гражданскому служащему (за исключением тех, кто по должности вправе знакомится с личными делами служащих), родственникам или иным гражданам.

Ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего позволяет реализовать право на обжалование вынесенных в отношении него решений, а также представлять информацию и документы, подтверждающие либо опровергающие выводы, сделанные в указанном отзыве.

Вышеуказанное право неразрывно связано с правом гражданского служащего на защиту сведений о нем.

Должностные лица, которым в силу должностных обязанностей стали известны сведения о гражданском служащем, не вправе их разглашать, а также распространять иным способом без согласия указанного гражданского служащего.

Пунктом 10 ч.1 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляется право на должностной рост на конкурсной основе. Здесь правильнее было бы говорить о праве гражданского служащего участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности, а также в случае формирования кадрового резерва, т.к. реализация права на должностной рост подвержена влиянию многих сторонних факторов и не зависит всецело от воли гражданского служащего.

В целях повышения качества труда гражданских служащих, законодателем предусмотрено право на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих в соответствии со ст.62 комментируемого Закона.

Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего является обобщающим термином и включает в себя как профессиональную переподготовку, предполагающую получение новых знаний и навыков, так и повышение квалификации, позволяющее совершенствовать уже имеющиеся знания и навыки.

Профессиональная переподготовка, повышение квалификации гражданских служащих способствуют повышению эффективности при выполнении гражданским служащим своих должностных обязанностей, а также в дельнейшем направлены на обеспечение возможности реализации гражданским служащим права на должностной рост.

Согласно п.12 ч.1 комментируемой статьи гражданский служащий имеет право на членство в профессиональном союзе. Данное право основано на ч.2 ст.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", в соответствии с которой каждый, достигший возраста 14 лет и осуществляющий трудовую (профессиональную) деятельность, имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих интересов, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюзов. Это право реализуется свободно, без предварительного разрешения.

Гражданский служащий имеет право на рассмотрение индивидуальных служебных споров комиссией государственного органа по служебным спорам или судом в порядке, установленном главой 16 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст.69, 70).

Данное право гарантирует гражданскому служащему выполнение принципа равных условий прохождения гражданской службы, в частности обеспечивает равенство применения норм и правил прохождения гражданской службы.

Гражданскому служащему гарантируется право на проведение по его заявлению служебной проверки. Проведение указанной проверки позволит, в случае необходимости, опровергнуть недостоверные данные о гражданском служащем, выявить профессиональный уровень служащего, его добросовестное отношение к исполнению должностных обязанностей.

На основании п.15 ч.1 комментируемой статьи гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения.

В рамках реализации данного права гражданский служащий вправе обжаловать решения и (или) действия (бездействие), нарушающие его права и законные интересы на гражданской службе как в вышестоящую инстанцию (вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу), так и в суд по своему усмотрению. При этом, подача жалобы в суд осуществляется в общем гражданско-процессуальном порядке.

Пунктом 16 ч.1 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляется право на медицинское страхование в соответствии с комментируемым Законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ.

В связи с тем, что специальный закон о медицинском страховании государственных служащих РФ отсутствует, гражданский служащий подлежит медицинскому страхованию в общем порядке, предусмотренном для работающих граждан РФ.

Гражданскому служащему предоставляется право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.

Несмотря на то, что законодатель предоставил это право всем гражданским служащим независимо от должности и государственного органа, в котором гражданский служащий проходит службу, на сегодняшний день порядок реализации данного права урегулирован лишь для некоторых категорий гражданских служащих.

В частности, согласно ст.2 Федерального закона от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" государственной защите подлежат:

1) судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражные заседатели, присяжные заседатели;

2) прокуроры;

3) следователи;

4) лица, производящие дознание;

5) лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;

6) сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров;

7) сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;

8) военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп;

9) военнослужащие войск национальной гвардии Российской Федерации, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп;

10) сотрудники Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, принимающие участие в осуществлении охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности;

11) сотрудники органов федеральной службы безопасности;

12) сотрудники Следственного комитета Российской Федерации;

13) судебные исполнители;

14) работники контрольных органов Президента Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений;

15) сотрудники органов государственной охраны;

16) работники таможенных и налоговых органов, антимонопольных органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты Российской Федерации, а также иные категории государственных и муниципальных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ.

17) близкие вышеуказанных лиц.

Гражданскому служащему гарантируется право на государственное пенсионное обеспечение.

При этом право федеральных государственных гражданских служащих на государственное пенсионное обеспечение реализуется в порядке, установленном ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". В соответствии с ч.4 ст.7 указанного закона условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов РФ за счет средств бюджетов субъектов РФ определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляется право выполнять иную оплачиваемую работу. Данное положение является новеллой комментируемого Закона, т.к. до его принятия гражданским служащим запрещалось выполнять какую-либо иную оплачиваемую работу, за исключением научной, творческой, преподавательской.

Реализация данного права возможна при выполнении следующих условий:

1) гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу при условии предварительного уведомления представителя нанимателя. При этом со стороны представителя нанимателя возникает обязанность установить локальным нормативным актом порядок такого уведомления (см., например, приказ Минфина РФ от 14 сентября 2010 года N 447 "Об организации уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Минфина России и назначаемыми на должность Министром финансов РФ федеральными государственными гражданскими служащими федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России, и их территориальных органов об иной оплачиваемой работе", приказ министерства финансов Иркутской области от 3 ноября 2011 года N 39н-мпр "Об организации уведомления государственными гражданскими служащими министерства финансов Иркутской области об иной оплачиваемой работе").

Выполнение данного условия не предполагает возможность отказа представителем нанимателя в реализации гражданским служащим права на осуществление иной оплачиваемой деятельности;

2) ограничительным условием реализации данного права является условие, при котором гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов, т.е. такой личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

Косвенно предполагается, что указанную оплачиваемую работу гражданский служащий может выполнять только в свободное от службы время.

Комментарий к статье 15. Основные обязанности гражданского служащего

1. Статьей 15 комментируемого Закона устанавливаются общие для всех гражданских служащих обязанности. Дополнительно к общим существуют также специальные обязанности, которые в зависимости от конкретной должности устанавливаются в должностном регламенте гражданского служащего.

Определяющую роль при прохождении гражданской службы играет обязанность гражданского служащего соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение.

Обязанность соблюдать Конституцию РФ и иное законодательство РФ можно назвать общегражданской обязанностью, закрепленной в ст.15 Конституции РФ. Кроме того, гражданская служба неразрывно связана с государством, т.к. призвана обеспечить выполнение его функций. И эта связь осуществляется, в т.ч. через нормативные правовые акты. Соблюдение гражданским служащим Конституции РФ, иного законодательства РФ направлено на достижение целей гражданской службы. Нарушение данной обязанности приводит к бессмысленности дальнейшего нахождения гражданского служащего на государственной гражданской службе.

Исполнение гражданским служащим обязанности по обеспечению исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, полагаем, зависит от его должности. Гражданские служащие, занимающие руководящие должности, обязаны обеспечить соблюдение Конституции РФ и иного законодательства РФ своими подчиненными. Гражданские служащие, в обязанности которых входит работа с документами, обязаны обеспечить их соответствие законодательству РФ, а также обеспечить соблюдение Конституции РФ и законодательства РФ исполнителями данных документов.

Гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Данная обязанность обязана исполняться в силу того, что гражданский служащий, поступая на службу, добровольно соглашается с данными обязанностями и принимает их на себя.

На гражданского служащего возлагается обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Данная обязанность исходит из принципа подчиненности на государственной гражданской службе. Однако, законодателем особо оговорено, что гражданский служащий обязан выполнять только те поручения вышестоящих руководителей, которые даны ими в пределах установленных полномочий. Поручения, выходящие за пределы полномочий, равно как и нарушающие законодательство, исполняться гражданским служащим не должны.

В соответствии с п.4 ч.1 комментируемой статьи гражданский служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

В соответствии со ст.2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Так как государство реализует свои функции, в т.ч. и через систему государственной службы, то в силу этого гражданский служащий также обязан обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод человека, гражданина и организации (как структуры, созданной гражданами, лицами без гражданства, иностранными гражданами в соответствии с законодательством).

При прохождении гражданской службы гражданский служащий обязан соблюдать служебный распорядок государственного органа (см., например, приказ Министерства энергетики РФ от 27 июля 2015 года N 507 "Об утверждении служебного распорядка Министерства энергетики Российской Федерации", приказ Минфина России от 1 сентября 2015 года N 138н "Об утверждении Служебного распорядка Министерства финансов Российской Федерации", приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 5 сентября 2014 года N 280 "О служебном распорядке Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации" и др.).

Служебный распорядок государственного органа в соответствии со ст.56 комментируемого Закона определяется локальным нормативным актом, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха.

Служебный распорядок регламентирует:

а) продолжительность служебного времени. Как правило, нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю при пятидневной служебной неделе;

б) начало и окончание служебного времени. По общему правилу служебное время устанавливается с 9 до 18 часов (в пятницу служебное время может устанавливаться с 9 до 17 часов). Однако служебным распорядком государственного органа может устанавливаться иное начало и окончание служебного времени.

Кроме того, для гражданского служащего может устанавливаться ненормированный служебный день. Перечень должностей (групп должностей), которым устанавливается ненормированный служебный день, должен быть указан в служебном распорядке;

в) время отдыха. В частности, гражданским служащим предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков (например, за выслугу лет, за ненормированный служебный день). Служебным распорядком должна устанавливаться продолжительность основного и дополнительных оплачиваемых отпусков;

г) время перерыва для отдыха и питания. Как правило, перерыв для отдыха и питания составляет 1 час либо 45 минут. При этом служебным распорядком государственного органа может устанавливаться иное время перерыва для отдыха и питания;

д) выходные и нерабочие праздничные дни. При нормальной продолжительности служебного времени выходными днями являются суббота и воскресенье. В соответствии с законодательством РФ в предпраздничные дни продолжительность служебного дня сокращается на 1 час, а при совпадении выходного и праздничного дня осуществляется перенос выходного дня.

Гражданский служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Указанная обязанность направлена, прежде всего, на повышение эффективности гражданской службы.

Необходимый уровень квалификации может поддерживаться как путем самообразования, совершенствования своей деятельности в процессе осуществления своих должностных обязанностей, так и путем профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки. Без уважительных причин гражданский служащий не имеет права отказываться от прохождения по поручению представителя нанимателя программ повышения квалификации или переподготовки (см. определение Московского городского суда от 15 августа 2014 года N 4г-8282/14).

Обязанность, установленная п.7 ч.1 комментируемой статьи, содержит в себе запрет на разглашение гражданским служащим сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.

Законом РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" определен состав сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне. К государственной тайне могут быть отнесены сведения в военной области, экономики, науки и техники, внешней политики, разведывательной и оперативной розыскной деятельности, контрразведки. Этим же законом определен порядок отнесения сведений к государственной тайне, порядок допуска к сведениям, составляющим государственную тайну и целый ряд других вопросов.

Кроме Закона РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" состав сведений, отнесенных к государственной тайне, и порядок доступа к ним регламентируются:

1) Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне";

2) постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 года N 210 "Об утверждении списка стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых составляют государственную тайну";

3) постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 года N 63 "Об утверждении инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне".

В настоящее время российское законодательство содержит целый ряд нормативных правовых актов, относящих те или иные сведения к категории ограниченного доступа. Так, например, налоговая тайна регламентируется ст.102 и 313 НК РФ, банковская тайна - ст.857 ГК РФ, Федеральным законом от 2 декабря 1990 года N 395-1 "О банках и банковской деятельности", Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Категория "коммерческая тайна" раскрывается Федеральным законом от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ "О коммерческой тайне". Состав врачебной тайны определен Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Состав адвокатской тайны раскрывается Федеральным законом от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".

В силу специфики деятельности органов государственной власти гражданские служащие при исполнении должностных обязанностей могут работать со сведениями, составляющими банковскую, налоговую, нотариальную, тайну ломбарда, тайну связи, тайну завещания, тайну усыновления, тайну судопроизводства, отдельные сведения при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и другие виды информации ограниченного доступа. В этой связи представляется необходимой четкая регламентация в служебном контракте видов сведений ограниченного доступа, с которыми в силу должностных обязанностей предстоит работать гражданскому служащему.

Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. К такому имуществу относятся оргтехника, средства связи, транспорт, денежные средства, выделенные для служебных расходов.

Гражданский служащий не вправе использовать указанное имущество в личных целях, использовать его не по назначению, без соблюдения правил техники безопасности.

Пунктом 9 ч.1 комментируемой статьи на гражданского служащего возложена обязанность представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи (см. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 года N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; ст.8 ФЗ "О противодействии коррупции"; ст.20 комментируемого Закона).

В соответствии со ст.20 комментируемого Закона к таким сведениям относятся сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов семьи гражданского служащего.

Следует отметить, что данная обязанность возложена не на всех гражданских служащих. Перечень должностей гражданской службы, замещение которых предполагает обязанность предоставлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов семьи гражданского служащего, устанавливается нормативными правовыми актами РФ (см., например, Указ Президента РФ от 18 мая 2009 года N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей").

Гражданский служащий обязан сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства.

Данная обязанность взаимосвязана с п.6, 7 ч.1 ст.16 комментируемого Закона, в соответствии с которыми гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства, а также наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Гражданство является одним из основных отличительных признаков гражданского служащего. Утрата данного признака влечет за собой потерю статуса гражданского служащего.

В соответствии с п.11 ч.1 комментируемой статьи гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению (см., например, приказ Федеральной службы государственной статистики от 20 октября 2016 года N 669 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы государственной статистики и ее территориальных органов", приказ Федерального архивного агентства от 3 февраля 2016 года N 19 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федерального архивного агентства", приказ Федерального агентства по делам национальностей от 1 июля 2015 года N 6 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства по делам национальностей", приказ Министерства Российской Федерации по делам Крыма от 5 февраля 2015 года N 20 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства Российской Федерации по делам Крыма", приказ Федерального медико-биологического агентства от 16 декабря 2014 года N 363 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федерального медико-биологического агентства" и др.), не нарушать установленные запреты.

Данная обязанность обусловлена спецификой государственной гражданской службы, ее направленностью на осуществление государственных функций и предоставление государственных услуг.

Гражданин, поступая на гражданскую службу, добровольно берет на себя все обязательства, связанные с прохождением гражданской службы, соглашается с установленными требованиями, ограничениями и запретами.

Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (см., например, приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 3 октября 2016 года N 94 "Об утверждении Порядка уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Федерального агентства морского и речного транспорта о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов", приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 14 сентября 2016 года N 716 "Об утверждении Положения о порядке сообщения федеральными государственными гражданскими служащими Федерального агентства воздушного транспорта представителю нанимателя о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов", приказ Федерального агентства по делам национальностей от 21 июня 2016 года N 98 "Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя федеральными государственными гражданскими служащими Федерального агентства по делам национальностей о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов", приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 10 июня 2016 года N 936 "Об утверждении порядка уведомления представителя нанимателя федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения" и др.).


Выполнение указанной обязанности способствует повышению уровня доверия к институту гражданской службы, обеспечивает высокий уровень честности, порядочности и добросовестности гражданских служащих (подробнее см. комментарий к ст.19).

Частью 1.1 комментируемой статьи устанавливается требование, в соответствии с которым гражданский служащий обязан указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, устанавливаемыми федеральными законами, указами Президента РФ.

Указанное требование применяется при использовании гражданским служащим информации, имеющей стоимостные показатели, в т.ч. распространение данной информации. В частности, гражданский служащий вправе указывать сведения о стоимости товаров, работ, услуг, имущества, о суммах сделок, о показателях бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, государственных и муниципальных заимствованиях, государственном и муниципальном долге, выраженные только в рублях.

2. Частью 2 комментируемой статьи установлен запрет на исполнение гражданским служащим данного ему неправомерного поручения.

В частности, при получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

Таким образом, гражданский служащий обязан обладать достаточной квалификацией для того, чтобы оценить поручение руководителя на предмет его соответствия законодательству.

Письменная форма отказа гражданского служащего от исполнения поручения, подтверждения руководителем поручения предусмотрена с целью обеспечения дальнейшей возможности использовать данные документы в качестве доказательств в случае возникновения спора либо в случае обжалования решения о привлечении гражданского служащего, его руководителя к ответственности.

Представляется, что указанная норма предполагает высокий уровень служебных отношений на гражданской службе, поэтому она может рассматриваться как норма желаемого поведения гражданских служащих.

3. Частью 3 комментируемой статьи установлена ответственность за исполнение гражданским служащим неправомерного поручения.

Следует отметить, что в данном случае ответственность несут как гражданский служащий, исполнивший неправомерное поручение, так и руководитель, данное неправомерное поручение давший. При этом, гражданский служащий подлежит ответственности также и в том случае, если он представлял руководителю письменное обоснование неправомерности поручения, однако исполнил это поручение.

Вид ответственности устанавливается в зависимости от тяжести последствий, наступивших в связи с исполнением гражданским служащим неправомерного поручения.

Дисциплинарная ответственность установлена ст.57 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст.57).

Гражданско-правовая ответственность гражданского служащего и руководителя наступает в случае, если исполнение гражданским служащим неправомерного поручения привело к нанесению материального ущерба физическим лицам и организациям.

К административной и уголовной ответственности гражданский служащий, руководитель привлекаются в случае, если исполнение гражданским служащим неправомерного поручение содержит в себе состав административного правонарушения или преступления.

4. В соответствии с ч.4 комментируемой статьи гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

К категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы относятся руководители так называемого "высшего звена". То есть, указанные гражданские служащие по должности являются вышестоящими по отношению к гражданским служащим иных категорий, проходящих государственную службу в том же государственном органе.

Данное требование обусловлено необходимостью исключить возможное влияние гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, являющегося членом выборного профсоюзного органа, на подчиненных ему гражданских служащих в интересах профсоюзного органа.

5. В соответствии с ч.5 комментируемой статьи гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 25 июля 1998 года N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" (см. ст.5, 9 и др. данного закона).

Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 1999 года N 386 утвержден Перечень должностей, на которых проходят службу граждане Российской Федерации, подлежащие обязательной государственной дактилоскопической регистрации.

Комментарий к статье 16. Ограничения, связанные с гражданской службой

1. Комментируемая статья устанавливает ограничения, связанные с гражданской службой, которые, наряду с запретами, определяют основную специфику правового статуса государственного гражданского служащего. Ограничение отдельных гражданских прав в отношении государственных служащих является обычной практикой для зарубежных стран и имеет некоторую историю в современной России. Так, Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 года N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" (утратил силу) служащим государственного аппарата было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Указом Президента РФ от 2 июля 1993 года N 981 "О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти" запрещены служебные поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти, а также руководителей и должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Совета Министров - Правительства Российской Федерации за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.

Согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Очевидно, что главной целью законодательного установления ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, является обеспечение эффективного исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, исключающего возможность злоупотребления полномочиями, создание условий для беспристрастного принятия им управленческих решений.

Важной в данном отношении верной представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в постановлении от 30 июня 2011 года N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н.Кондратьевой и А.Н.Мумолина": специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы.

Реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (статья 37, часть 1, Конституции РФ) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы. Следовательно, в силу статей 1 (часть 1), 7 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 4), 55 (часть 3) и 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации само по себе установление для государственных служащих запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации как социальном правовом государстве, отвечает законным интересам, связанным с ее организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях.

Соблюдение гражданским служащим предусмотренных комментируемым Законом ограничений, недопущение нарушений запретов является одной из основных обязанностей гражданского служащего (см. комментарий к ч.1 ст.15). Соблюдение ограничений, отсутствие нарушений запретов учитываются при проведении аттестации (см. комментарий к ч.7 ст.48), при применении дисциплинарных взысканий и принятии решения об увольнении в связи с утратой доверия (см. комментарий к ч.2 ст.59.3).

За несоблюдение же гражданским служащим ограничений и запретов налагаются взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии (см. комментарий к ст.59.1).

Кроме того, несоблюдение ограничений и нарушение запретов, связанных с гражданской службой, являются, согласно ч.1 ст.33 комментируемого Закона, основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. В частности, в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы (см. комментарий к ч.1 ст.37).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень ограничений, связанных с гражданской службой, который не является исчерпывающим. Содержание данных ограничений не допускает расширительного толкования, характерного для действовавшего ранее Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", и в силу этого иногда неверно используемого и для обозначения запретов. В контексте комментируемого Закона ограничения представляют собой обстоятельства как объективного, так и субъективного характера, при наступлении которых не гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.

Интересным представляется использование в комментируемом Законе в отношении ограничений категории "соблюдение", представляющей собой такую форму реализации права, которая заключается в воздержании от совершения запрещенных нормой права действий. В частности, не связаны с действиями (бездействием) гражданского служащего, а значит, не подпадают под категорию "соблюдение" ограничения, предусмотренные п.1 и 4 комментируемой части, что затрудняет толкование механизма реализации положений комментируемого Закона о несоблюдении ограничений как основании применения дисциплинарных взысканий, прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.

Первое ограничение касается признания гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившем в законную силу.

Решение о признании недееспособным может быть принято судом в отношении гражданина, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (ст.29 ГК РФ, ч.2 ст.281 ГПК РФ).

Решение об ограничении в дееспособности может быть принято судом в отношении гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (ст.30 ГК РФ, ч.1 ст.281 ГПК РФ).

Отметим, что причины введения данного ограничения в отношении лица, признанного недееспособным, представляются очевидными, в то время как его обоснованность в отношении гражданина, признанного ограниченно дееспособным, вызывает некоторое сомнение. На наш взгляд, следует согласиться с М.Пресняковым в том, что ограничение в дееспособности, прежде всего, направлено на защиту прав и охраняемых законом интересов членов семьи лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами. По его мнению, комментируемая норма "призвана защитить интересы семьи, но никак не государственной службы. И хотя это далеко не самая актуальная проблема, связанная с реализацией права на равный доступ к государственной службе, следует признать данное ограничение мало обоснованным. Увольнение гражданина с государственной гражданской службы в связи с признанием его ограниченно дееспособным, напротив, ущемляет интересы его семьи, поскольку лишает такого гражданина (следовательно, и его семью) заработка"Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Пресняков М.В. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. N 3.


Пункт 2 ч.1 комментируемой статьи ставит возможность нахождения на гражданской службе в зависимость от судимости гражданина.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, если он осужден к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости.

Гражданин не может находиться на гражданской службе, если он, будучи гражданским служащим, осужден к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы по приговору суда, вступившему в законную силу. Если представителю нанимателя стала известна достоверная информация о наличии у гражданского служащего не снятой или не погашенной судимости, речь будет идти также о представлении этим служащим заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу (см. п.8 комментируемой части).

Исходя из содержания главы 9 УК РФ, отметим, что наказаниями, исключающими возможность исполнения должностных обязанностей, являются: лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничение свободы, арест, лишение свободы (на определенный срок или пожизненное). Следовательно, назначение судом других видов наказаний не должно служить препятствием для поступления гражданина на гражданскую службу и нахождения на гражданской службе. Однако такое толкование не согласуется с положением комментируемого пункта о наличии у гражданина судимости. В соответствии с ч.1 ст.86 УК РФ, судимость начинается со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу и заканчивается моментом погашения или снятия судимости. Согласно другим положениям ст.86 УК РФ, судимость погашается "автоматически" по истечении определенных сроков после отбытия или исполнения наказания в зависимости от категории осужденных, а снимается решением суда по ходатайству осужденного до истечения сроков погашения судимости, если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно. Таким образом, рассматриваемое ограничение действует вне зависимости от вида наказания, предусмотренного приговором суда.

Прохождение гражданским служащим процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, предусматривается законом только в том случае, если с использованием таких сведений связано исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы. Отказ от прохождения указанной процедуры является ограничением как для гражданина, претендующего на данную должность, так и для гражданского служащего, если использование сведений, составляющих государственную или иную тайну, становится необходимым в силу изменения должностных обязанностей.

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне". Согласно ст.2 данного закона, допуск к государственной тайне - это процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений. Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, - санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну;

Прецеденты, связанные с соблюдением рассматриваемого ограничения, рассматриваются в Обзоре судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 года.

Подробнее о сведениях, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, см. комментарий к ст.15.

Гражданин не может поступить на гражданскую службу и находиться на гражданской службе при наличии заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинской организации устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Отметим, что с точки зрения целей и причин установления ограничений, связанных с гражданской службой, более обоснованным рассматриваемое ограничение представляется в отношении заболеваний, препятствующих прохождению гражданской службы, нежели в отношении заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу, поскольку наличие заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, само по себе является несовместимым с возможностью поступления на гражданскую службу.

Действующие в настоящее время порядок прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также форма заключения медицинского учреждения, утверждены приказом Минздравсоцразвития РФ от 14 декабря 2009 года N 984н.

При этом очевидно, что диспансеризация гражданских служащих преследует более широкие цели, чем выявление наличия или отсутствия предусмотренных данным документом заболеваний - психических расстройств, расстройств поведения и эпилепсии.

О переводе гражданского служащего, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, на иную должность гражданской службы см. комментарий к ст.28.

О расторжении служебного контракта по инициативе представителя нанимателя по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением см. комментарий к ч.1 ст.37.

Пункт 5 ч.1 комментируемой статьи устанавливает ограничение, не позволяющее родственникам находиться на гражданской службе в одном государственном органе или в соподчиненных государственных органах при наличии двух условий:

- отношения родства или свойства являются близкими: родители, супруги, дети, братья, сестры; родители супруга, братья супруга, сестры супруга, дети супруга, супруги детей;

- замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью родственников друг другу.

Ограничение установлено с целью обеспечения эффективной и беспристрастной служебной деятельности в условиях иерархичности построения государственной службы. При этом, если определение подчиненности, как правило, на практике не вызывает затруднений, то подконтрольность требует подтверждения соответствующими формулировками положений нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование государственного органа.

Следует отметить, что комментируемая норма, по сути, не оставляет представителю нанимателя выбора, в отношении кого из оказавшихся в рассматриваемой ситуации родственников ее применить: поступающему на гражданскую службу будет отказано.

Специфика рассматриваемого ограничения в отношении гражданского служащего определяется еще и тем, что оно не должно однозначно связываться с прекращением служебной деятельности, а должно предусматривать в качестве альтернативы оставление конкретной должности, однако комментируемой статьей это не предусмотрено. Такая ситуация оставляет для кадровых служб открытым вопрос о том, как поступить в ситуации, когда гражданские служащие, находящиеся в отношениях подчиненности или подконтрольности, заключают брак.

Пункт 6 ч.1 комментируемой статьи устанавливает ограничение для граждан, находящихся на гражданской службе. Невозможность лиц, вышедших из гражданства Российской Федерации или получивших гражданство другого государства, замещать должности гражданской службы вытекает из основ правового статуса гражданского служащего, закрепленных в ст.13 комментируемого Закона, согласно которой гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации.

Данному ограничению корреспондируют положения ст.41 Закона, согласно которым гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня выхода из гражданства Российской Федерации, со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Содержание п.7 ч.1 комментируемой статьи дополняет положения предыдущего пункта в части ограничения на приобретение гражданства другого государства. Однако в данном случае речь о ситуации получении иностранного гражданства без выхода из российского гражданства, т.е. о двойном гражданстве.

Согласно положениям ст.62 Конституции РФ, гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Аналогичную по смыслу норму содержит и ст.6 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", согласно которой гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Упомянутые в указанных документах исключения установлены в комментируемом пункте, где возможность поступления на гражданскую службу и нахождения гражданина на гражданской службе при наличии двойного гражданства однозначно ставится в зависимость от наличия соответствующих разрешительных норм в международном договоре.

При этом некоторые исследователи справедливо отмечают, что данные ограничения не получили качественного развития в комментируемом Законе, поскольку в нем не содержится даже общего регулирования многих возможных ситуаций, например:

- может ли лицо, обладающее в соответствии с международным договором двойным гражданством и определяющее свое постоянное место жительства не в Российской Федерации, оставаться на должности гражданской службы;

- какие должности могут занимать лица, обладающие двойным гражданством (здесь же должны быть учтены вопросы возможности оформления допуска к определенным сведениям);

- каковым является момент прекращения служебного правоотношения в случае осуществления гражданским служащим процедуры приобретения второго гражданства без отказа от гражданства Российской Федерации и т.п.Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Ограничения и запреты на государственной гражданской службе / под общ.ред. А.В.Федорова. М., 2009. С.8.


Пункт 8 ч.1 комментируемой статьи устанавливает ограничение как для граждан, поступающих на гражданскую службу, так и для гражданских служащих: представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу. При этом организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу в Законе предусматривается (п.16 ч.1 ст.44), но причины и случаи проведения этой проверки в отношении гражданских служащих законом не урегулированы.

Согласно п.7 ч.1 ст.37 Закона, предоставление гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта может повлечь расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя.

Интересной представляется в данной связи точка зрения С.В.Наймушина, который полагает, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу не является ограничением по следующим причинам:

1) при представлении указанных документов или сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам), соблюдения ограничений, отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен, в первую очередь, основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр.;

2) в случае выявления факта представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу или заключении служебного контракта в отношении лица, уже состоящего на службе, последующее расторжение служебного контракта, освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение с государственной гражданской службы осуществляются по усмотрению представителя нанимателя, т.е. очевидно, что данный факт сам по себе не является обстоятельством, объективно препятствующим поступлению на гражданскую службу или нахождению на нейКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Наймушин С.В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) // Чиновник. 2005. N 4 (38).


По мнению М.В.Преснякова, основным недостатком данной нормы является возможность ее широкой интерпретации: закон не указывает, какие именно заведомо ложные сведения имеются в виду. В том случае, когда речь идет о сведениях, влияющих на назначение лица на соответствующую должность, данное ограничение будет, безусловно, оправданным. Если же речь идет о малозначимой информации или информации, не имеющей значения для приема на государственную службу (наличие детей, место рождения и т.п.), отказ в приеме на государственную службу по данному основанию вряд ли следует считать целесообразнымКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Пресняков М.В. Указ.соч.


На наш взгляд, при определении перечня документов, которые могут оказаться подложными, и сведений, которые могут оказаться заведомо ложными, следует ограничиться положениями ч.2 ст.26 комментируемого Закона.

Один из прецедентов расторжения представителем нанимателя служебного контракта на основании предоставления гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта рассмотрен в Обзоре судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 года.

Представление гражданским служащим или гражданином, поступающим на гражданскую службу сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу является одним из ключевых элементов антикоррупционной политики государства и предусматривается в ст.20 комментируемого Закона и в ст.8 ФЗ "О противодействии коррупции". Непредставление указанных сведений или представление заведомо ложных сведений не позволяет получить достоверную информацию об изменениях благосостояния гражданского служащего с целью определения законности источников его доходов.

Подробнее о порядке представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера см. комментарий к ст.20.

Пункт 10 ч.1 комментируемой статьи устанавливает, что гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты доверия к нему представителем нанимателя, а именно, в случаях несоблюдения ограничений и запретов (см. комментарий к ст.18), требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов (см. комментарий к ст.19) и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. В комментируемом Законе обязанности гражданских служащих по противодействию коррупции предусмотрены, в частности, в ст.15, 20.

Федеральный закон "О противодействии коррупции" предусматривает следующие обязанности гражданских служащих:

- представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст.8);

- уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст.9);

- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов (ч.1 ст.11);

- в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (ч.1 ст.11);

- передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае, если он владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) (ч.6 ст.11).

Действующая редакция п.10 ч.1 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, предполагающую, что обязанности гражданских служащих, установленные в целях противодействия коррупции, могут предусматриваться и в других федеральных законах. Данная норма ведена Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 231-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", наименование которого указывает на единственный на сегодняшний день подобный закон - Федеральный закон от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". Нормы указанного закона, в частности, распространяются на должности федеральной государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента РФ, на должности государственной гражданской службы субъектов РФ, включенные в перечни, установленные законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также на супругов и несовершеннолетних детей этих лиц.

Отметим, что само по себе установление отсылочных норм в положениях, регулирующих столь серьезный элемент правового статуса гражданского служащего, как ограничения, представляется спорным, поскольку потенциально бесконечно расширяет перечень законов, регулирующих обязанности гражданского служащего наряду с комментируемым Законом, и требует от гражданского служащего постоянного отслеживания соответствующих изменений законодательства.

Следует отметить, что при применении дисциплинарных взысканий и принятии решения об увольнении в связи с утратой доверия учитывается соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов (см. комментарий к ч.2 ст.59.3). Об увольнении в связи с утратой доверия см. комментарий к ст.59.2.

Пункт 11 ч.1 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части реализации мер по повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву" (далее - ФЗ от 2 июля 2013 года N 170-ФЗ), проект которого, как указывается в пояснительной записке, был подготовлен в соответствии с подп."б" п.2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации".

Рассматриваемые положения стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Согласно позиции, выраженной в постановлении от 30 октября 2014 года N 26-П, данное ограничение, связанное с доступом к государственной гражданской службе и обусловленное предъявлением к государственным гражданским служащим повышенных репутационных требований, представляет собой особое дисквалифицирующее препятствие для лиц, не прошедших без законных на то оснований военную службу по призыву, которое введено федеральным законодателем исходя из признания того, что доступ таких лиц к государственной гражданской службе может не только умалять престиж самой по себе военной службы, но и снижать авторитет государственной гражданской службы как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, в том числе связанных с защитой основ конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создавать препятствия для эффективного осуществления органами государственной власти своих полномочий.

Пункт 11 ч.1 комментируемой статьи применяется с 1 января 2014 года. С этого момента, согласно ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", сведения о признании гражданина не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии должны содержаться в документах воинского учета. Призывная комиссия выносит указанное заключение при зачислении в запас граждан, не прошедших военную службу по призыву, за исключением граждан, не прошедших военную службу по призыву по законным основаниям.

Порядок и условия признания гражданина не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, определяются Положением о призыве на военную службу (см. постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 года N 663 "Об утверждении Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации").

Очевидно, что в случае уклонения от призыва на военную службу при отсутствии законных оснований для освобождения от нее гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе, поскольку такие действия квалифицируются как преступление, предусмотренное ст.328 УК РФ. Следовательно, если речь идет о факте осуждения гражданина по вступившему в законную силу приговору суда, то достаточно действия ограничения, установленного в п.2 ч.1 комментируемой статьи.

Однако в данном случае законодатель устанавливает, на наш взгляд, более жесткое и не вполне оправданное ограничение, не ставя его в зависимость от снятия или погашения судимости. По сути, речь идет о ситуации, когда гражданин не прошел военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, и при этом не был привлечен к ответственности. Представляется, что во избежание злоупотреблений в указанном постановлении Правительства РФ следует предусмотреть более серьезную процедуру установления рассматриваемого факта, не ограничивающуюся принятием решения призывной комиссией - органом, создаваемым на временной основе и не обладающим существенными властными полномочиями. Отметим, что ни п.11 ч.1 комментируемой статьи, ни ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" не содержат указаний на орган власти или должностное лицо, уполномоченное на принятие окончательного решения в соответствии с заключением призывной комиссии.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 октября 2014 года N 26-П положения ФЗ от 2 июля 2013 года N 170-ФЗ были признаны не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 32 (часть 4), 37 (часть 1) и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой содержащееся в нем положение предполагает установление бессрочного запрета на замещение должностей государственной гражданской службы для граждан, признанных не прошедшими военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии. В этой связи Конституционный Суд РФ предписал федеральному законодателю внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на его совершенствование в части, устанавливающей ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, с тем чтобы - при сохранении баланса публичных и частных интересов - устранить имеющее место в настоящее время рассогласование правовых предписаний, касающихся негативных последствий неисполнения гражданином РФ конституционной обязанности по защите Отечества путем прохождения военной службы по призыву, и исключить тем самым возможность несоразмерного ограничения прав граждан, признанных в установленном порядке не прошедшими без законных на то оснований военную службу по призыву.

Во исполнение постановления Конституционного Суда РФ был разработан законопроект (N 721607-6Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ ), предусматривающий установление срока действия рассматриваемого ограничения - в течение пяти лет со дня вынесения соответствующего заключения.
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=721607-6&02


При рассмотрении ФЗ от 2 июля 2013 года N 170-ФЗ в контексте настоящего комментария представляет интерес мотив законодателя при установлении рассматриваемого ограничения. Согласно пояснительной записке к проекту указанного закона, посредством введения комментируемой нормы предполагается реализовать содержащееся в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года N 604 требование о предоставлении преференций гражданам, прошедшим военную службу по призыву, при поступлении на государственную гражданскую службу, а также при включении их в резерв управленческих кадров. Разработчики законопроекта справедливо полагают, что при конкурсном отборе предоставление каких-либо преференций одному из претендентов затруднительно, поскольку связать навыки, полученные во время службы в армии, с требованиями, предъявляемыми к государственному гражданскому служащему, не представляется возможным. На наш взгляд, установление специальных преференций при поступлении на гражданскую службу только на основании факта прохождения гражданином военной службы по призыву может вступить в противоречие с ч.4 ст.32 Конституции РФ, предусматривающей равный доступ граждан к государственной службе.

Спорным также представляется наименование закона, которое не в полной мере соответствует его содержанию, поскольку не ясно, каким образом ограничение, связанное с поступлением на гражданскую службу и нахождением на ней, способствует повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2014 года N 26-П отмечается, что отношение гражданина РФ к своей конституционной обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы проявляется, в частности, и в его отношении к конституционной обязанности по защите Отечества путем прохождения военной службы по призыву, исполнение которой уже само по себе характеризует его как лицо, способное к ответственному и добросовестному осуществлению профессиональной деятельности, связанной с реализацией публичных функций, а следовательно, вполне обоснованно может рассматриваться как особое репутационное требование, которое государство вправе предъявлять к лицам, претендующим на занятие должности государственного служащего. Обеспечение реализации указанного требования может осуществляться посредством законодательного установления как преференций при поступлении на государственную службу определенного вида для лиц, прошедших военную службу по призыву с последующим увольнением в запас в установленном порядке, так и ограничений для доступа к ней лиц, не прошедших военную службу по призыву при отсутствии предусмотренных законом оснований для освобождения от исполнения воинской обязанности, призыва на военную службу или отсрочки от призыва.

Пункт 12 ч.1 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 30 июня 2016 года N 224-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", установившим обязанность гражданского служащего и гражданина, претендующего на замещение должности гражданской службы, представлять представителю нанимателя сведения об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на которых они размещали общедоступную информацию, а также данные, позволяющие их идентифицировать. Подробнее об этом см. комментарий к ст.20.2 Закона. Непредставление указанных сведений является препятствием при принятии на гражданскую службу и нахождении на ней. Вместе с тем, комментируемый пункт не предусматривает ситуации предоставления неполных или недостоверных сведений.

2. Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в ч.1 настоящей статьи, устанавливаются федеральными законами.

Комментируемая часть устанавливает, что предусмотренный комментируемой статьей перечень ограничений не является исчерпывающим. Дополнительные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением могут быть установлены только федеральными законами. Вместе с тем, поскольку правовое положение гражданского служащего является предметом регулирования комментируемого Закона, возможность закрепления ограничений, связанных с гражданской службой, в других федеральных законах представляется не вполне обоснованной.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает ответственность за несоблюдение перечисленных ограничений, которая может устанавливаться как в комментируемом Законе, так и в других федеральных законах. Такая формулировка позволяет сделать вывод о том, что меры ответственности за несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, не могут устанавливаться федеральными подзаконными правовыми актами, а также законами и иными правовыми актами субъектов РФ.

Как отмечалось ранее, несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, является, согласно ч.1 ст.33 комментируемого Закона, основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. Однако, в данном случае речь о применении мер ответственности не идет. Ответственность за несоблюдение ограничений в комментируемом Законе установлена только в ст.59.1, устанавливающей перечень дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии.

Комментарий к статье 17. Запреты, связанные с гражданской службой

1. Комментируемая статья устанавливает запреты, связанные с гражданской службой, которые, как уже отмечалось в комментарии к ст.16, являются специфическим элементом правового статуса государственного гражданского служащего. Запреты устанавливаются законом в отношении граждан, находящихся на гражданской службе, и по своей правовой природе отличаются от ограничений, многие из которых представляют собой обстоятельства, не зависящие от воли гражданина. Запрет - это способ правового регулирования, который представляет собой государственно-властное веление, указывающее на недопустимость определенного поведения под угрозой наступления ответственности. Под запретами, связанными с гражданской службой, понимаются нормативно установленные требования, предъявляемыми к гражданским служащим, воздерживаться от совершения определенных действий и ведения определенной деятельности, обеспеченные возможностью применения мер юридической ответственности.

Поскольку ряд предусмотренных комментируемой статьей запретов обладает выраженной антикоррупционной направленностью, подразделениям органов государственной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений рекомендуется обратить внимание на Обзор практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, содержащийся в письме Минтруда России от 21 марта 2016 года N 18-2/10/П-1526 "О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения".

Пункт 2 ч.1 комментируемой статьи устанавливает невозможность совмещения должности гражданской службы с несколькими категориями должностей:

а) выборными или замещаемыми в порядке назначения государственными должностями, за исключением случая, когда указом Президента РФ полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе назначается еще и заместителем Председателя Правительства Российской Федерации и (или) федеральным министром. Соответствующие изменения были внесены в закон в связи с изданием Указа Президента РФ от 19 января 2010 года N 83 "О Заместителе Председателя Правительства Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе", ставшего первым примером рассматриваемого исключения;

б) выборными должностями в органах местного самоуправления. Отметим, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" категория "выборная должность" не используется, а закрепляются понятия "выборное должностное лицо местного самоуправления" и "член выборного органа местного самоуправления". Несовпадение юридического содержания данных терминов может, на наш взгляд, вызывать некоторые трудности при возникновении соответствующих ситуаций на практике. Вместе с тем, запрет замещать должности государственной службы установлен для лиц, замещающих муниципальные должности, в ст.12.1 ФЗ "О противодействии коррупции";

в) оплачиваемыми выборными должностями в органе любого профессионального союза (гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу только в том случае, если это не повлечет за собой конфликт интересов (ч.2 ст.14)), в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

Рассматриваемый запрет на совмещения должностей в первом случае, очевидно, нацелен на недопущение нарушения принципа разделения властей, во втором - на обеспечение принципа невмешательства государства в деятельность органов местного самоуправления, в третьем - на сохранение независимости деятельности профессиональных союзов от органов исполнительной власти в соответствии со ст.5 Федерального закона от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Исходя из смысла комментируемых положений, в рассматриваемых ситуациях гражданский служащий делает выбор в пользу указанных должностей. При этом согласно п.3 ч.1 ст.39 закона, служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв.

Запретам на совмещение гражданской службы с другими видами деятельности посвящены п.3, 16 и 17 ч.1 комментируемой статьи.

В действующей с 1 января 2015 года редакции п.3 ч.1 комментируемой статьи (см. Федеральный закон от 22 декабря 2014 года N 431-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции") предусмотрен запрет государственному гражданскому служащему в связи с прохождением гражданской службы заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном нормативным правовым актом Российской Федерации или субъекта РФ в соответствии с федеральными законами или законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

По мнению К.Н.Рамазанова, уточнения законодательных норм в данном случае потребовала противоречивость правоприменительной практики по запретамКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ . Действительно, новая редакция направлена на объединение и совершенствование правового регулирования запретов, установленных ранее п.1 (утратил силу с 1 января 2015 года) и п.3 ч.1 комментируемой статьи.
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. Рамазанов К.Н. Об интерпретации нововведений в системе запретов, связанных с государственной гражданской службой // Вестник Поволжского института управления. 2015. N 4. С.16.


В ранее действующей редакции п.1 ч.1 комментируемой статьи, по сути, содержался запрет только на получение оплаты за участие в деятельности органа управления коммерческой организацией. Как отмечает К.Н.Рамазанов, на практике часто возникали противоречия по поводу обладания отдельными гражданскими служащими статуса учредителя или участника коммерческой организации, чаще всего, общества с ограниченной ответственностью. Некоторые представители органов прокурорского надзора, кадровых служб органов исполнительной власти в одних случаях исходили из того, что подобный статус позволяет рассматривать служащего как субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность, а в других случаях служащих, имеющих доли участия в обществах с ограниченной ответственностью, рассматривали как нарушивших запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией. В обоих случаях служащим в судебном порядке иногда удавалось успешно оспорить наложенные на них дисциплинарные взыскания, основываясь на том, что владение долей участия в обществах с ограниченной ответственностью само по себе не является предпринимательской деятельностью. Представлялись также доказательства того, что участие в управлении коммерческой организации осуществлялось не на платной основе, либо приводились аргументы, что служащий не входил в состав органа управления учрежденного им общества с ограниченной ответственностью, а по доверенности передавал право управления другому участнику общества. Еще одним недостатком вышеназванных запретов было то, что из поля контроля выпадали многочисленные некоммерческие организации, которые, несмотря на свой статус, по уставу имели право заниматься хозяйственной деятельностью, оказывая платные услуги, в том числе, в различных сферах деятельности органов государственной власти. Иными словами, такие некоммерческие организации также осуществляли предпринимательскую деятельность. В ходе прокурорских или служебных проверок неоднократно выявлялись случаи участия гражданских служащих в управлении такими некоммерческими организациямиКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ Там же. С.17.


В результате внесенных законодателем изменений по состоянию на 7 ноября 2016 года устанавливается запрет:

- на занятие предпринимательской деятельностью, как лично, так и через доверенных лиц;

- на участие в управлении хозяйствующими субъектами, который, тем не менее, не распространяется на участие в управлении жилищным, жилищно-строительным, гаражным кооперативами, садоводческим, огородническим, дачным потребительскими кооперативами, товариществом собственников недвижимости и профсоюзом, зарегистрированном в установленном порядке.

Устанавливаемый запрет нацелен, в первую очередь, на недопущение конфликта интересов и злоупотребления служащим своими полномочиями.

Под хозяйствующим субъектом в законодательстве понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (с. Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции").

Понятия коммерческой и некоммерческой организаций закреплены в п.1 ст.50 ГК РФ: это организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации), и организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий (п.2 ст.50 ГК РФ). Перечень организационно-правовых форм, в которых могут создаваться некоммерческие организации, установлен в п.3 ст.50 ГК РФ.

При определении понятия "предпринимательская деятельность" следует также руководствоваться нормами ГК РФ. В п.1 ст.2 ГК РФ под предпринимательской понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Данное определение, на наш взгляд, не допускает расширительного толкования: речь идет исключительно о лицах, зарегистрированных в качестве предпринимателей. Поэтому нельзя признать однозначно верной распространенную точку зрения, согласно которой гражданскому служащему запрещено любое оказание услуг, выполнение работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно: зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности; приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т.д.

Очевидно, что комментируемую норму необходимо рассматривать в совокупности с положением ч.2 ст.14 комментируемого Закона, согласно которому гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Важным нюансом формулировки данного запрета стало ограничение возможности осуществления предпринимательской деятельности через доверенных лиц. Следует согласиться с мнением С.Е.Чаннова в том, что как нарушение теперь следует трактовать и учреждение служащим любой предпринимательской структуры, поскольку, даже если он не будет управлять ей непосредственно, он все же делегирует свои полномочия как учредителя другим лицамКомментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ .
________________

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ См. Чаннов С.Е. Государственная гражданская служба: изменения в сфере противодействия коррупции // Вестник Поволжского института управления. 2015. N 2(47). С.5.


В случае нарушения комментируемого запрета гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия (см. ч.1 ст.59.2 Закона). Кроме того, за нарушение данного запрета предусмотрена уголовная ответственность (ст.289 УК РФ "Незаконное участие в предпринимательской деятельности") в случае, если учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, связано с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.

Отметим, что рассматриваемые положения предусматривают возможность установления исключений по данному запрету федеральными законами. Кроме того, гражданскому служащему может быть поручено участие в управлении такой организацией в соответствии с федеральными или региональными законами. Порядок участия в данном случае устанавливается нормативными правовыми актами соответствующего уровня.

Пункт 4 ч.1 комментируемой статьи, запрещающий гражданскому служащему приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход, призван не допустить возникновения ситуации конфликта интересов. При этом случаи, на которые распространятся данный запрет, должны устанавливаться федеральным законом.

Согласно ст.142 ГК РФ, ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. Ценными бумагами являются акция, вексель, закладная, инвестиционный пай паевого инвестиционного фонда, коносамент, облигация, чек и иные ценные бумаги, названные в таком качестве законом или признанные таковыми в установленном законом порядке (ст.142 ГК РФ). При этом не по всем ценным бумагам может быть получен доход.

В отношении же гражданских служащих, уже владеющих ценными бумагами на момент поступления на гражданскую службу, применяется ч.2 комментируемой статьи.

Пункт 5 ч.1 комментируемой статьи запрещает гражданскому служащему представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Рассматриваемое положение, очевидно, призвано не допустить ситуации конфликта интересов.

Отметим, что в понимании ГК РФ поверенным является сторона в договоре поручения, в обязанности которой входит совершение от имени и за счет другой стороны - доверителя - определенных юридических действий (ст.971). Представителем же, по смыслу ст.182 ГК РФ, является лицо, совершающее сделку от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Пункт 6 ч.1 комментируемой статьи устанавливает запрет на получение гражданским служащим вознаграждения от физических и юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей. Перечень запрещенных вознаграждений является не только максимально широким (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), но и открытым.

При обсуждении исключений из комментируемого запрета обычно ссылаются на ст.575 ГК РФ, позволяющую дарить государственным служащим обычные подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. На наш взгляд, это неверно. В данной ситуации следует руководствоваться приоритетом комментируемого Закона по отношению к ГК РФ, поскольку данный закон является специальным, устанавливающим в качестве предмета правового регулирования, в том числе, и определение правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ.

Вместе с тем, запрет не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, поскольку комментируемый пункт в данной связи содержит ссылку на исключения, установленные ГК РФ. Следовательно, в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями гражданский служащий вправе получить обычный подарок стоимостью до трех тысяч рублей.

В случае если стоимость подарков, полученных гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, превышает три тысячи рублей, они признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и подлежат передаче по акту в государственный орган, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы. При этом гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такой порядок, как правило, устанавливается ведомственными правовыми актами, примером которых могут служить: приказ Федеральной службы по труду и занятости от 7 октября 2016 года N 332-к "Об утверждении Порядка сообщения о получении федеральными государственными служащими Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальными органами подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, его сдачи, оценки и реализации (выкупа)", приказ Федерального агентства научных организаций от 4 октября 2016 года N 49н "Об утверждении Порядка сообщения о получении федеральными государственными гражданскими служащими Федерального агентства научных организаций подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации", приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 августа 2016 года N 1071 "Об утверждении Порядка сообщения федеральными государственными гражданскими служащими Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации" и др.

Постановлением Правительства РФ от 9 января 2014 года N 10 "О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации" было утверждено Типовое положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации.

Получение гражданским служащим вознаграждения вопреки установленному запрету может быть расценено как получение взятки и привести к возбуждению уголовного дела по ст.290 УК РФ.

Пункт 7 ч.1 комментируемой статьи установлен запрет в целях недопущения неправомерного вмешательства в деятельность гражданского служащего, которое может привести к злоупотреблению полномочиями.

Гражданскому служащему запрещено выезжать за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, если такой выезд связан с исполнением должностных обязанностей. Исходя из смысла комментируемого положения, гражданский служащий может выезжать за пределы России в служебную командировку только за счет средств, выделяемых органами государственной власти, либо за счет принимающей стороны или грантодателя, в случае, если это предусмотрено договором, одной из сторон которого является государственный или муниципальный орган РФ, а другой - государственный или муниципальный орган иностранного государства, международная или иностранная организация.

Отметим, что запрет на выезд за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц фактически не распространяется на частные выезды, не связанные с исполнением должностных обязанностей.

В соответствии с ч.1 ст.14 комментируемого Закона гражданский служащий имеет право обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Комментируемый пункт устанавливает запрет, направленный на защиту находящегося в распоряжении гражданского служащего государственного имущества от его нецелевого использования.

Очевидно, что в представленной формулировке запрет распространяется на использование вне связи с исполнением должностных обязанностей любых средств материально-технического и иного обеспечения, т.е. не только основных средств, канцелярских принадлежностей, запасных частей к оргтехнике, хозяйственных товаров, но и электричества, связи, информации.

Неоднозначным выглядит запрет на передачу средств материально-технического и иного обеспечения и другого государственного имущества другим лицам, поскольку, если речь идет о произвольной передаче, это можно рассматривать как нецелевое использование. Вместе с тем, возможны случаи, когда передача государственного имущества другим лицам осуществляется в процессе и в целях исполнения должностных обязанностей.

Обсуждение запрета, предусмотренного п.9 ч.1 комментируемой статьи, в исследованиях, как правило, начинается с указания на конституционное право граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст.23 Конституции РФ). Согласно ч.1 ст.24 Конституции РФ, сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

Предусмотренный п.9 ч.1 комментируемой статьи запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию установлен как с целью охраны упомянутых конституционных прав граждан, так и с целью защиты государственных интересов.

Служебная информация необходима гражданскому служащему для выполнения должностных обязанностей. Отметим, что понятие служебной информации законодательством не установлено.

Сведения конфиденциального характера становятся известны служащему, как правило, в связи с его участием в предоставлении государственных услуг.

В ст.2 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" под конфиденциальностью информации понимается обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.

Комментируемая норма устанавливает, что сведения могут быть отнесены к сведениям конфиденциального характера в соответствии с федеральным законом. В настоящее время положения, касающиеся сведений конфиденциального характера и конфиденциальной информации, содержатся в ряде отраслевых законов, например, в Федеральных законах от 16 апреля 2001 года N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", от 27 июля 2010 года N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)", Законе РФ от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации".

Вместе с тем, получило распространение и подзаконное закрепление сведений, относящихся к сведениям конфиденциального характера. Так, перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 года N 188.

Разглашением сведений или информации является их передача третьим лицам без согласия обладателя. Использование сведений или информации в целях, не связанных с гражданской службой, представляет собой любое их использование не по назначению, в личных целях, в интересах третьих лиц.

Пункт 10 ч.1 комментируемой статьи явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и вследствие этого, на наш взгляд, не требует комментария, поскольку конституционно-правовой смысл нормативного положения, выявленный Конституционным Суда РФ, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 года N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н.Кондратьевой и А.Н.Мумолина"

Доступ к полной версии этого документа ограничен

Ознакомиться с документом вы можете, заказав бесплатную демонстрацию систем «Кодекс» и «Техэксперт» или купите этот документ прямо сейчас всего за 49 руб.

Что вы получите:

После завершения процесса оплаты вы получите доступ к полному тексту документа, возможность сохранить его в формате .pdf, а также копию документа на свой e-mail. На мобильный телефон придет подтверждение оплаты.

При возникновении проблем свяжитесь с нами по адресу uwt@kodeks.ru

Примеры

аналогичных документов, доступных с полным текстом:

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный)

Название документа: Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный)

Вид документа: Комментарий, разъяснение, статья

Дата принятия: 07 ноября 2016

Информация о данном документе содержится в профессиональных справочных системах «Кодекс» и «Техэксперт»
Узнать больше о системах