Комментарий к Закону Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации"

     
(в ред. Закона РФ от 15 июля 1992 года N 3307-1, Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2288, Федеральных законов от 27 января 1995 года N 10-ФЗ, от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ, от 21 июля 1998 года N 117-ФЗ, от 30 апреля 1999 года N 85-ФЗ, от 17 июля 1999 года N 175-ФЗ, от 20 ноября 1999 года N 195-ФЗ, от 7 августа 2000 года N 122-ФЗ, от 29 декабря 2001 года N 188-ФЗ, от 25 июля 2002 года N 116-ФЗ, от 10 января 2003 года N 8-ФЗ, от 10 января 2003 года N 15-ФЗ, от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ, от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ, от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 года N 287-ФЗ, от 3 июня 2009 года N 106-ФЗ, от 24 июля 2009 года N 213-ФЗ, от 27 декабря 2009 года N 365-ФЗ, от 27 декабря 2009 года N 367-ФЗ, от 22 июля 2010 года N 162-ФЗ, от 27 июля 2010 года N 227-ФЗ, от 1 июля 2011 года N 169-ФЗ, от 11 июля 2011 года N 205-ФЗ, от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ, от 28 июля 2012 года N 133-ФЗ, от 30 декабря 2012 года N 328-ФЗ, от 23 февраля 2013 года N 11-ФЗ, от 2 июля 2013 года N 162-ФЗ, от 2 июля 2013 года N 185-ФЗ, от 5 мая 2014 года N 116-ФЗ, от 21 июля 2014 года N 216-ФЗ, от 1 декабря 2014 года N 419-ФЗ, от 22 декабря 2014 года N 425-ФЗ, от 29 декабря 2015 года N 388-ФЗ, от 29 декабря 2015 года N 394-ФЗ и от 9 марта 2016 года N 66-ФЗ)

(ПОСТАТЕЙНЫЙ)

Комментарий к преамбуле

Комментируемый Закон содержит преамбулу. Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 года N вн2-18/490, преамбула (введение) - это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

________________

СПС.

В части 1 преамбулы комментируемого Закона определен предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона данная норма называет правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в т.ч. гарантии государства по реализации конституционных прав граждан России на труд и социальную защиту от безработицы.

Предмет регулирования комментируемого Закона предопределен положениями Конституции РФ, соответствующими общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России (о таких принципах, нормах и договорах см. ниже), а именно:

положениями ч.1 и 2 ст.37 Конституции РФ, согласно которым: труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч.1); принудительный труд запрещен (ч.2);

положениями ст.39 Конституции РФ, согласно которым: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч.1); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ч.2); поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч.3).

Первоначально комментируемый Закон был принят в качестве Закона РСФСР "О занятости населения в РСФСР" и введен в действие Постановлением Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 года N 1033-1, чем фактически заменил собой Основы законодательства Союза ССР и республик о занятости населения, введенные в действие Постановлением Верховного Совета СССР от 15 января 1991 года N 1906-1.

________________

Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, N 18, ст.566.

Ведомости СНД и ВС СССР, 1991, N 5, ст.112.

Федеральным законом от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ комментируемый Закон изложен полностью в новой редакции (поскольку число дополнений и изменений превысило 40) с новым наименованием - Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации". Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ, необходимость внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон обусловлена принятием Конституции РФ, изменениями социально-экономической ситуации в стране в условиях экономической реформы; кроме того, в ходе практической реализации законодательства о занятости населения выявлен ряд проблем, связанных с проведением государственной политики содействия занятости, обеспечением социально-правовой и материальной поддержки безработных, которые не нашли отражение в действующем законодательстве.

В отношении концепции вносимых изменений и дополнений в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Федерального закона от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ, среди прочего указывалось следующее:

1) распространение норм законодательства о занятости населения на граждан России вне зависимости от периода их проживания на ее территории. Законодательство о занятости распространено лишь на граждан, проживающих в России шесть и более месяцев, что ограничивает право россиян, проживавших до обращения в органы службы занятости на территории других государств, на защиту от безработицы и социальную поддержку;

2) введение системы квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов и взимания с работодателей обязательной платы при невыполнении ими установленной квоты. Система квотирования рабочих мест для инвалидов широко используется во многих странах Западной Европы (Германии, Австрии, Голландии, Великобритании и др.);

3) расширение прав субъектов РФ в части установления предприятиям, учреждениям и организациям минимальной численности для приема на работу выпускников общеобразовательных учреждений, других категорий граждан, особо нуждающихся в социальной защите, или резервирования для их трудоустройства отдельных видов работ;

4) усиление социальной поддержки безработных граждан, потерявших работу и заработок в связи с ликвидацией, реорганизацией предприятий, сокращением численности или штата работников. Предлагается производить им выплаты пособий по безработице вне зависимости от продолжительности получения выходного пособия и компенсации по прежнему месту работы;

5) установление безработным гражданам, принимающим участие в общественных работах, доплат в размере минимальной заработной платы за счет средств фонда занятости;

6) совершенствование порядка и условий назначения пособий по безработице в повышенном размере. Предлагается увеличить период работы, дающий право на получение пособия в повышенном размере, и выплачивать его гражданам, уволенным с предприятий по независящим от них причинам и имевшим на день обращения в органы службы занятости не менее 39 календарных недель оплачиваемой работы (около девяти месяцев). Это соответствует законодательной практике промышленно развитых стран, где повышенные пособия устанавливаются лишь для тех безработных, которые имели ко дню обращения в службу занятости период оплачиваемой работы девять и более месяцев;

7) установление фиксированных доплат к пособию по безработице в размере половины величины минимальной заработной платы на каждого несовершеннолетнего и нетрудоспособного лица, находящегося на содержании безработного. При этом общая сумма доплат на указанных лиц к пособию по безработице не должна превышать 1,5-кратной величины минимального уровня оплаты труда;

8) введение норм, увеличивающих размеры пособий для безработных, проживающих на территориях, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф. Это вызвано необходимостью приведения законодательства о занятости населения в соответствие с положениями Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";

9) повышение ответственности должностных лиц органов службы занятости, работодателей, а также безработных граждан за выполнение норм законодательства о занятости населения.

Изменения, внесенные в комментируемый Закон после того, он был изложен Федеральным законом от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ полностью в новой редакции, проанализированы при рассмотрении соответствующих норм комментируемого Закона.

Часть 2 преамбулы комментируемого Закона в отношении гарантий государства по реализации прав граждан России, проживающих за ее пределами, отсылает к международным договорам (соглашениям) России.

Международные договоры России, как и общепризнанные принципы и нормы международного права, являются составной частью правовой системы России. Как установлено там же, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п.1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 года N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации": под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

________________

РГ, 2003, 2 декабря, N 244.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 318-ФЗ) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера) (п.2 ст.1 и п.2 ст.3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п.3 ст.1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст.2).

________________

СЗ РФ, 1995, N 29, ст.2757.

СЗ РФ, 2007, N 49, ст.6079.

В соответствии с п.3 ст.5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п.5 постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" и п.3 названного выше постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 года N 5.

________________

РГ, 1995, 28 декабря, N 247.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 года N 79.

________________

СЗ РФ, 2003, N 7, ст.647.

Говоря о международных договорах, следует упомянуть о Конвенции N 168 МОТ "О содействии занятости и защите от безработицы", заключенной в г.Женеве 21 июня 1988 года. Однако, Россия в названной Конвенции не участвует. В то же время Россия является участницей следующих международных договоров, на которых основывается названная Конвенция:

Конвенция N 122 МОТ "О политике в области занятости", заключенная в г.Женеве 9 июля 1964 года и ратифицированная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 августа 1967 года N 1770-VII;

________________

Ведомости ВС СССР, 1967, N 45, ст.608.

Ведомости ВС СССР, 1967, N 32, ст.442.

Конвенция N 142 МОТ "О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов", заключенная в г.Женеве 23 июня 1975 года и ратифицированная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 марта 1979 года N 8955-IX "О ратификации конвенций Международной организации труда";

________________

СПС.

Ведомости ВС СССР, 1979, N 11, ст.168.

Конвенция N 150 МОТ "О регулировании вопросов труда: роль, функции и организация", заключенная в г.Женеве 26 июня 1978 года и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 58-ФЗ.

________________

СЗ РФ, 2001, N 50, ст.4651.

СЗ РФ, 1998, N 15, ст.1698.

Комментарий к главе I Общие положения

     

Комментарий к статье 1. Занятость граждан

Пункт 1 комментируемой статьи содержит легальное определение понятия "занятость" (как следует из названия статьи, данное понятие равнозначно понятию "занятость граждан"). Этим определением охватываются три признака, совокупность которых характеризует деятельность граждан в качестве занятости: 1) деятельность связана с удовлетворением личных и общественных потребностей; 2) деятельность не противоречит законодательству РФ; 3) деятельность, как правило, приносит гражданам заработок, трудовой доход (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "заработок").