Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"

Комментарий к главе 1. Общие положения     

Комментарий к статье 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Конституция РФ гарантирует право каждого на образование, формируя тем самым особую сферу правоотношений, требующих нормативного регулирования. Комментируемый закон является специальным актом правового регулирования, предмет которого и составляют правоотношения по реализации данного права. Данный нормативный акт не является первым в регулировании рассматриваемых отношений. В то же время он призван построить качественно новую систему образования, соответствующую современным тенденциям и требованиям международных норм.

Предмет комментируемого закона носит комплексный характер и охватывает собой различные правоотношения в области образования. При определении их совокупности следует, в частности, учитывать, что государство предоставляет специальные гарантии в части получения основного общего и среднего специального образования. Несмотря на то, что образование является правом каждого человека, оно очень тесно граничит с обязательностью основного общего образования. Если в отношении иных видов образования (высшего, среднего профессионального) субъект праве самостоятельно выбирать форму реализации конституционного права: получать или отказаться от получения того или иного вида образования, то в отношении общего образования действует принцип его обязательности. Таким образом, получение образования, с одной стороны, является правом любого человека, с другой стороны, его можно рассматривать в качестве обязанности - применительно к общему образованию. Введение подобного разграничения обусловлено необходимостью обеспечения минимального уровня общей грамотности населения, необходимого для обеспечения нормальной жизнедеятельности. Таким образом, можно говорить о том, что отношения по реализации права на общее образование не зависят от самого субъекта, а регламентируются государством. Право в данном случае реализуется применительно к выбору вида образовательной организации, учреждения, в рамках которого субъект будет получать такое образование.

Можно говорить о том, что основную категорию правоотношений, составляющих предмет регулирования комментируемого закона, составляют общественные отношения в сфере образования в связи с реализацией права на образование. Необходимо обратить внимание, что сама по себе реализация права на образование имеет две стороны: получение образования или отказ от его получения. В самом общем виде правовое регулирование комментируемого закона охватывает обе эти стороны, но в наибольшей степени оно проявляется при получении субъектом образования, поскольку именно в данном случае вступает в действие предусмотренный им механизм регулирования, применяются нормы, закрепляющие тот или иной вид образования. Отказ от получения образования фактически исключает субъекта из сферы действия закона, но в то же время на весь будущий период за ним сохраняется право на образование, а соответственно и возможность участия в отношениях по поводу реализации им данного права.

Немаловажное место в рамках современного образования занимают и отношения, связанные с обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования. Государственные гарантии представляют собой обязательства государства перед гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, предполагающие предоставление материальных или нематериальных благ в соответствии с государственными стандартами и общепризнанными нормами международного права. В данном случае речь идет о совокупности материальных и нематериальных благ в части предоставления возможности получения соответствующего вида образования. В наибольшей степени указанные гарантии реализуются в России в части обязательного общего образования. В отношении иных видов образования государство также обеспечивает предоставление ряда государственных гарантий, например, сохранение бюджетных мест в организациях различного уровня образования. Отношения по поводу предоставления государственных гарантий в образовании обусловлены необходимостью соблюдения субъектом ряда нормативно установленных условий, например, степень успеваемости, выбор организации, в которой предоставляется данная гарантия, и т.п. Таким образом, отношения по предоставлению государственных гарантий в образовании обусловлены порядком и условиями реализации каждым отдельно взятым субъектом его конституционного права на образование.

Наряду с отношениями по предоставлению государственных гарантий, предмет регулирования комментируемого закона составляют и отношения по поводу создания условий для реализации права на образование. Данный круг отношений охватывает собой деятельность государства, направленную на стимулирование населения на получение образования различного уровня независимо от каких-либо условий. К числу наиболее востребованных условий получения образования относится сохранение бюджетных мест в образовательных организациях, участие государства в финансировании образовательной деятельности, в том числе посредством выплаты социальных стипендий и т.п. Немаловажное значение в создании условий для получения образования имеет и обеспечение образовательного процесса: размещение самой образовательной организации; предоставление ей определенных квот, субвенций, дотаций для приобретения необходимо инвентаря и учебной и методической литературы; решение иных экономических, правовых и т.п. вопросов деятельности образовательных учреждений и организаций различного уровня и получения населением в них образовательных услуг высокого качества.

2. Применение норм комментируемого закона сопряжено с реализацией целого комплекса мероприятий, направленных на достижение необходимого результата - реализации гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства конституционного права на образование и его получение в нормативно установленные сроки в соответствии с выбранной программой обучения.

Указанный комплекс мероприятий включает в себя:

- правовые основы - разработка, принятие и практическая реализация комплекса правовых норм, обеспечивающих регулирование всего комплекса отношений по поводу реализации субъектом права на образование. В первую очередь, правовые основы реализованы в рамках комментируемого закона, который также предполагает формирование ряда нормативных актов, конкретизирующих и дополняющий, разъясняющих порядок применения его отдельных норм. В большинстве своем указанные правовые основы в настоящее время сформированы, но развитие правоотношений, составляющих предмет регулирования, требует своевременной корректировки и отдельных предписаний;

- организационные основы предполагают создание всех необходимых условий функционирования образовательной организации и предоставления ею образовательных услуг в соответствии с требованиями действующего законодательства. Следует обратить внимание, что организационные основы включают в себя ряд самостоятельных аспектов: технические - обеспечение организации необходимым инвентарем, помещениями и оборудованием для эффективной реализации целей и задач ее образования; методические - утверждение перечня учебной и методической литературы, используемой в процессе образовательной деятельности, разработка методик реализации образовательных услуг, утверждение планов и программ учебной деятельности т.п.;

- экономические основы, как правило, составляют основу любой деятельности, поскольку именно от уровня экономического и финансового обеспечения зависит эффективность деятельности организации и в целом возможность осуществления ею деятельности. Экономические основы в отношении различных образовательных субъектов включают в себя бюджетное финансирование (частичное или полное), планирование, принятие мер по развитию образовательной сферы и т.п. Значительную роль в определении экономических основ играет и распределение бремени финансирования образовательной деятельности между государством, его субъектами, муниципальными образованиями и частными лицами.

В рамках рассматриваемой совокупности основ образования в РФ комментируемый закон призван определить и регламентировать наиболее важные и значимые аспекты осуществления образовательной деятельности, в частности:

- основные принципы государственной политики, т.е. общие, основные положения, на которых базируется политика государства в сфере образования. Наряду со всеобщими и межотраслевыми принципами государственной политики комментируемый закон формирует и собственные принципы, характерные исключительно для российского образования. Такие принципы являются предметом правового регулирования специальной нормы комментируемого закона;

- общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности - это основополагающие аспекты деятельности любой образовательной организации или учреждения, поскольку такими правилами они руководствуются в рамках повседневной деятельности по предоставлению образовательных услуг. Несоблюдение или нарушение установленных правил в большинстве случаев расценивается как основание для применения мер юридической ответственности к таким субъектам. При этом следует заметить, что общий характер комментируемого закона указывает на определение лишь общих основных правил, которые впоследствии конкретизируются и дополняются специальными правилами, утвержденными специально-уполномоченными органами государственной власти. Комплексный характер комментируемого закона в значительной степени расширяет его юрисдикцию, в связи с чем перечень утвержденных правил осуществления образовательной деятельности составляет предмет регулирования данного нормативного акта.

Существенное значение в процессе образовательной деятельности имеет и определение правового статуса участников данных отношений. В данном случае речь идет о правовом статусе каждого субъекта, в той или иной степени участвующего в образовательных отношениях. Понятие "правовой статус" включает в себя совокупность прав, обязанностей и ответственности таких субъектов. При вступлении в соответствующие отношения разграничение положения каждого из субъектов позволяет упорядочить их, установить определенную субординацию, характерную для данного вида отношений, регламентировать порядок поведения субъектов, в том числе и посредством применения к ним мер ответственности. Формирование порядка взаимодействия различных субъектов способствует соблюдению режима законности и иных правовых принципов в рамках реализации права на образование и образовательной деятельности.

Комментарий к статье 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. В целях формирования единого подхода к содержанию отдельных понятий, используемых в рамках нормативного акта, комментируемый закон формирует единый понятийный аппарат, включающий в себя термины, наиболее востребованные в рамках его правового регулирования. При этом следует учитывать, что применение указанных понятий адаптировано исключительно под содержание соответствующего нормативного акта и может в значительной степени отличаться от вкладываемого в него содержания в рамках иных правоотношений.

Практика формирования дефиниций в рамках конкретного нормативного акта до настоящего времени считается новеллой современного законодательства. Однако ее активное применение в рамках современного законодательства на протяжении нескольких десятков лет сделало подобный подход обыденным, традиционным для современного российского законодательства. В то же время сформированный в рамках комментируемого закона дефинитивный аппарат позволяет устранить разночтения в применении одного и того же термина, обеспечить единообразное применение норм права.

Использование указанных дефиниций предусмотрено лишь в части отношений, составляющих предмет правового регулирования комментируемого закона, в большинстве случаев речь идет об отношениях в сфере образования, т.е. совокупности общественных отношений по реализации субъектами права на образование. Рассматривая данную дефиницию, следует акцентировать внимание на том, что в данном случае нормы комментируемого закона противоречат Конституции РФ, поскольку определяют указанные отношения как отношения по реализации гражданами права на образование, в то время как право на образование носит всеобщий характер и не может быть поставлено в зависимость от наличия или отсутствия у лица гражданства РФ. В то же время следует учитывать и сферу применения норм федерального закона, которая охватывает собой правоотношения не только с участием граждан РФ, но также и с участием иных лиц, на законном основании пребывающих на территории Российской Федерации. Таким образом, под действие норм комментируемого закона подпадают и иностранные граждане, и лица без гражданства, реализующие в России право на образование.

Одновременно при определении комплекса отношений, составляющих предмет регулирования комментируемого закона, следует разграничивать образовательные отношения и отношения в сфере образования, которые соотносятся как общее и частное. Отношения в сфере образования представляют собой более широкое понятие, в состав которого входят и образовательные отношения. При этом комментируемый закон определяет в рамках дефинитивного аппарата лишь общее понятие, оставляя за рамками правовой нормы образовательные отношения - основную категорию правоотношений, составляющих его предмет.

Содержание комментируемого закона и предмет его правового регулирования неразрывно связаны с таким понятием, как образование. Следует заметить, что комментируемый закон является первым нормативным актом, давшим официальную трактовку указанного термина, тем самым он восполнил существовавший длительное время пробел правового регулирования. Образование рассматривается как целенаправленный процесс воспитания и обучения, т.е. связанный не только с получением необходимых знаний, навыков и умений, но также и с формированием личности, осуществляющей свою жизнедеятельность в соответствии с установленными государством правилами поведения. В самом общем виде образование представляет собой процесс усвоения знаний, обучение, просвещение. Однако, применительно к трактовке, данной комментируемым законом наиболее актуально использование более широкого смыслового значения данного термина, который включает в себя процесс "формирования ума, характера и физических способностей личности… это процесс, посредством которого общество через школы, колледжи, университеты и другие институты целенаправленно передаёт своё культурное наследие - накопленное знание, ценности и навыки - от одного поколения другому". Подобный подход определяет еще одну важную составляющую образования - формирование целей его реализации, которыми являются не только интересы одного человека, получение им знаний, но и интересы всего общества, государства и иных институтов.

________________

George F.Kneller. Introduction to the Philosophy of Education. New York: John Wiley and Sons, 1971. P.20-21.

По смыслу комментируемого закона образование представляет собой совокупность знаний, умений, навыков и практического опыта. Таким образом, сам процесс образования представляет собой систематизированную непрерывную деятельность, в рамках которой на протяжении всей жизни человек, как элемент общества, развивается посредством получения знаний, навыков и опыта. Системный характер образования позволяет говорить о получении совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых знаний и навыков. Получение отдельных знаний и навыков не может быть рассмотрено в качестве образования, поскольку не позволяет достичь целей образовательной деятельности и соответственно не влечет необходимых и желаемых последствий. В то же время наибольшего результата в реализации образовательного процесса позволяет достичь сочетания теоретической и практической составляющей образования, поскольку именно на формирование практических навыков и направлена теоретическая составляющая образования.

Образование представляет собой комплексный процесс, который включает в себя обучение и воспитание. При этом следует обратить внимание на то, что воспитание выделено в качестве приоритетного направления образования по сравнению с иными составляющими данного института, поскольку воспитание в большей степени ориентировано на формирование социально-адаптированной личности. Адекватная реализация воспитательного процесса позволяет обучающемуся применять полученные практические навыки в рамках жизнедеятельности, определить свою роль и место в рамках жизненного процесса без переоценки своей значимости и места в обществе.

У человека, получившего образование, изменяется круг общения, интересов, принадлежность к общественному классу или группе. В этой связи важной составляющей воспитания является формирование навыков общения с другими субъектами, что позволяет обеспечить интересы человека, семьи, общества и государства. Осуществление воспитательных мероприятий зачастую связано с осуществлением присмотра и ухода за детьми. В большинстве случаев указанный комплекс по организации питания и комплексно-бытового обслуживания детей реализуется в рамках дошкольного и младшего школьного возраста. В отношении иных видов образования указанный комплекс мероприятий сужается до организации питания обучающихся. Вопросы личной гигиены и хозяйственно-бытового обслуживания детей составляют прерогативу их законных представителей. Однако формирование первичных навыков соблюдения режима дня, личной гигиены ребенка и культуры питания является неотъемлемой задачей воспитательной деятельности в рамках образовательного процесса любого уровня, поскольку в ряде случаев даже лица, получающие высшее образование, не знакомы с культурой питания.

Другой составляющей образования выступает обучение, т.е. процесс, непосредственно направленный на получение знаний и навыков в определенной сфере деятельности. Одной из его задач выступает формирование у обучающегося мотивации получения образования и его последующей практической реализации. Причем указанная мотивация должна носить постоянный характер, поскольку процесс обучения носит постоянный длящийся характер, т.е. в условиях современного государства и общества реализуется в течение всей жизни человека.

С понятием образования и его составляющими неразрывно связана и квалификация - свойство обучающегося, подтверждающее его готовность к осуществлению профессиональной деятельности по выбранной им специальности. При этом следует обратить внимание, что в отличие от самого образовательного процесса квалификация не ставится в зависимость от наличия или отсутствия документа о получении соответствующего уровня образования. Квалификацию следует рассматривать как качественный критерий образования, определяющий практическую готовность к выполнению трудовой функции.

2. Образовательный процесс реализуется каждым субъектом в соответствии с выбранными им уровнями образования. Перечень таких уровней регламентирован комментируемым законом. По смыслу правовой нормы уровень образования представляет собой завершенный цикл образования. Введение данного понятия в правовое регулирование фактически исключает из оборота такие понятия, как оконченное или неоконченное образование, формируя одновременно качественно новую классификацию структуры данного института. Сам факт цикличности образования свидетельствует о том, что оно может быть только полным по результатам завершения выбранного уровня.

Окончание каждого уровня подтверждается документом установленной формы. При отсутствии документа, подтверждающего завершение обучения по соответствующему уровню, такое образование признается у данного лица отсутствующим, и в рамках практической деятельности он может руководствоваться только нижестоящим уровнем образования, которое он получил ранее и подтвердил соответствующим документом установленного образца. Выдача иных документов, не установленных комментируемым законом в качестве документов об образовании, свидетельствует о незавершенности соответствующего уровня и невозможности прохождения обучения по более высокому уровню или подтверждению факта наличия образования данного уровня. Предоставление субъекту документа неустановленной формы позволяет ему лишь продолжить образование по тому же уровню, по которому он проходил его в момент получения указанного документа вплоть до его завершения и получения надлежащего документа.

3. Образование в РФ осуществляется в соответствии с образовательными стандартами и федеральными государственными требованиями. Необходимость применения федеральных государственных стандартов вытекает из существа предписаний ст.43 Конституции РФ и сводится к установлению государством общих требований к совокупности знаний, умений, навыков и компетенций, характеризующих определенный вид профессиональной деятельности, утвержденный Минобрнауки Российской Федерации. Федеральные государственные образовательные стандарты представляют собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными организациями, имеющими государственную аккредитацию. Они призваны обеспечить единство образовательного пространства РФ, а также преемственность указанных образовательных программ.

Совокупность требований к высшему образованию устанавливает и образовательный стандарт. Именно в качестве совокупности требований комментируемый закон рассматривает данное понятие, несмотря на то, что в практике выработано множество иных подходов. Тем не менее, применительно к отношениям в сфере образования подлежит применению трактовка, определенная рассматриваемым законом. Отдельные авторы в качестве основного отличия образовательного стандарта от федерального выделяют его нормативно-правовую основу: образовательный стандарт утверждается непосредственно комментируемым законом или указом Президента РФ, т.е. комментируемый закон наделяет стандарт более низкого уровня более высоким статусом, нежели федеральный государственный образовательный стандарт. Однако детальный анализ правовых предписаний говорит о том, что утверждение образовательного стандарта осуществляется образовательными организациями высшего образования. Перечень таких организаций утверждается комментируемым законом или указом Президента РФ. Таким образом, речь идет не о порядке утверждения образовательного стандарта, а о формировании круга субъектов, уполномоченных на его утверждение.

Требования к образовательной деятельности и образовательному процессу наряду со стандартами устанавливаются федеральными государственными требованиями. Указанные требования носят вторичный характер и призваны установить совокупность обязательных требований к минимуму содержания, структуре программ, условиям реализации самих программ и срокам обучения по ним. Основной отличительной особенностью данных требований является ограниченность их применения, поскольку они реализуются лишь в части дополнительных предпрофессиональных программ. Иные образовательные программы реализуются в соответствии с федеральными или образовательными стандартами. Совокупность федеральных государственных требований устанавливается Минобрнауки РФ.

Непосредственным руководством к действию участников образовательного процесса является образовательная программа - комплекс основных характеристик и необходимых условий образования. Структура образовательной программы нормативно регламентирована и включает в себя такие элементы, как объём, содержание, планируемые результаты, формы аттестации, календарный учебный график, рабочие программы, а также иные компоненты. Следует заметить, что указанный перечень носит открытый характер и может дополняться иными необходимыми элементами с учетом особенностей вида и уровня образования, а также иных особенностей образовательного процесса.

При этом следует отметить, что, несмотря на критику со стороны ученых и практиков, в том числе специалистов Российской академии образования, комментируемый закон наряду с понятием "образовательная программа" предусматривает и понятие "примерная образовательная программа", рассматривая ее как комплекс учебно-методической документации. Введение указанной нормы устранило существовавшее длительный период времени восприятие примерной образовательной программы как комплекса образовательных услуг, которое противоречило положениям Конституции РФ. Определение программы как комплекса документации в большей степени соответствует ее сущности. Определение структуры и содержания примерной образовательной программы позволяет субъектам образовательных отношений сформировать надлежащим образом образовательную программу в отношении каждого отдельно взятого образовательного процесса. На практике основной целью разработки примерной образовательной программы является формирование руководящих начал для специалистов при разработке ими образовательной программы. Реализация образовательной программы осуществляется в рамках образовательной деятельности.

Особое место в совокупности образовательных программ занимает адаптированная образовательная программа, которая позволяет реализовать право на образование лицам с ограниченными возможностями здоровья с учетом их особенностей и возможностей, а также способствует развитию личности. В юридической литературе неоднократно выражалось негативное мнение по факту адаптированности образовательной программы для лиц с ограниченными возможностями. В данном случае приоритет необходимо отдавать развитию личности и коррекции нарушений развития в целях адаптации к обществу, в связи с чем целесообразно не адаптировать общую образовательную программу, а формировать специальную образовательную программу, направленную на решение указанных задач и достижение поставленных целей.

Независимо от выбранной образовательной программы, обучение и воспитание в рамках образовательного процесса строится в соответствии с учебным планом. Комментируемый закон рассматривает его в качестве документа, определяющего структуру образовательного процесса в разрезе на периоды такой деятельности и дисциплины. Учебный план определяет нагрузку по каждой дисциплине (аудиторная и самостоятельная работа), а также виды производимых по дисциплине работ (контрольные работы, практические занятия и т.п.). Учебный план ориентирован на такое распределение нагрузки, которое позволит в полной мере освоить образовательную программу и достичь целей обучения. Учебный план разрабатывается в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного или образовательного стандарта.