Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (постатейный)

Комментарий к преамбуле

1. В абз.1 преамбулы определены:

1) область применения комментируемого Закона - обеспечение пожарной безопасности в Российской Федерации (правовые, экономические и социальные основы);

2) круг субъектов, попадающих под действие комментируемого Закона:

- органы государственной власти;

- органы местного самоуправления;

- учреждения, организации, крестьянские (фермерские) хозяйства, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;

- общественные объединения;

- индивидуальные предприниматели (данная категория субъектов напрямую была закреплена в комментируемом Законе согласно ФЗ от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ);

- должностные лица;

- граждане Российской Федерации;

- иностранные граждане;

- лица без гражданства.

2. В абз.2 преамбулы комментируемый Закон закрепляет, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

Основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности регламентированы положениями ФЗ "О безопасности".

Так, ст.2 ФЗ "О безопасности" основными принципами обеспечения безопасности являются:

- соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

- законность;

- системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;

- приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;

- взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

В свою очередь содержание деятельности по обеспечению безопасности включает в себя:

- прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;

- определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

- правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

- разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

- применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

- разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

- организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

- координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

- финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

- международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;

- осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством РФ.

Обеспечение по пожарной безопасности является неотъемлемой частью государственной политики в области обеспечения безопасности, которая в свою очередь, является частью внутренней и внешней политики РФ и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года N 537, раскрывает термин "национальная безопасность", под которым понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие РФ, оборону и безопасность государства.

В соответствии с п.25 указанной Стратегии основное содержание обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам РФ.

Согласно п.43 названной Стратегии обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в том числе территориальных и функциональных сегментов), ее интеграции с аналогичными зарубежными системами.

Решение задач обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается за счет повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения в местах их массового пребывания, а также разработки системы принятия превентивных мер по снижению риска террористических актов и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.

Пожарная безопасность является одной из составляющих обеспечения национальной безопасности страны. Высокий уровень пожарной безопасности является неотъемлемой составляющей высокого уровня социально-экономического развития РФ. Пожары наносят значительный материальный ущерб во всех отраслях народного хозяйства, приводят к травматизму и гибели людей.

Как отмечено в Концепции федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14 августа 2012 года N 1464-р, основной целью обеспечения пожарной безопасности в РФ является качественное повышение уровня защищенности населения и объектов экономики от пожаров.

Федеральная целевая программа "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года" утверждена постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2012 года N 1481. Как отмечено в разд.II указанной федеральной целевой программы, ее целью является качественное повышение уровня защищенности населения и объектов экономики от пожаров.

Основными задачами, решение которых предусмотрено Федеральной целевой программой "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года", являются:

- разработка и внедрение технических и организационных мероприятий по эффективному формированию инфраструктуры добровольной пожарной охраны, культуры пожаробезопасного поведения населения;

- строительство и реконструкция многофункциональных пожарных депо в населенных пунктах РФ, на объектах, критически важных для национальной безопасности РФ, и в закрытых административно-территориальных образованиях, совершенствование системы их оснащения и оптимизация системы управления;

- разработка и внедрение новых образцов пожарной техники, робототехнических средств, средств мониторинга, экипировки, снаряжения пожарных и медицинского оборудования для оказания помощи пострадавшим в результате техногенных и природных пожаров;

- разработка и внедрение новых технологий и технических средств обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, объектов экономики и социально значимых объектов с массовым пребыванием людей;

- совершенствование научно-экспериментальной и учебно-материальной базы учреждений подготовки профессиональных и добровольных пожарных, научно-исследовательских и судебно-экспертных учреждений;

- разработка и внедрение технических и организационных мероприятий в области обеспечения пожарной безопасности;

- оптимизация финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций, направляемых на решение проблем пожарной безопасности.

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к статье 1. Основные понятия

1. Положениями комментируемой статьи раскрывается содержание основных понятий, применяемых как в комментируемом Законе, так и подзаконных нормативных правовых актах, принятых в его развитие. В этой связи раскрытие понятийного аппарата комментируемого Закона имеет большое практическое значение.

Прежде всего, в комментируемой статье раскрывается определение понятия "пожарная безопасность" как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (см. комментарий к преамбуле Закона).

Пунктом 20 ст.2 ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено определение "пожарной безопасности объекта защиты", под которой понимается состояние объекта защиты, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития пожара, а также воздействия на людей и имущество опасных факторов пожара.

О понятии пожарная безопасность объекта (краткая форма "пожаробезопасность объекта") см. ГОСТ 12.1.033-81 "Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Термины и определения", утвержденный постановлением Госстандарта СССР от 27 августа 1981 года N 4084. Кроме того, ГОСТ 12.2.047-86 "Система стандартов безопасности труда. Пожарная техника. Термины и определения", введенный в действие постановлением Госстандарта СССР от 30 июня 1986 года N 1982, предусматривает, что пожарная безопасность здания (сооружения, помещения, пожарного отсека) представляет собой состояние объекта, при котором меры предупреждения пожара и противопожарной защиты соответствуют нормативным требованиям.

2. Далее комментируемая статья раскрывает термин "пожар". Характерным признаком данного определения является критерий неконтролируемости горения. Причем, неконтролируемость горения следует понимать как возникновение и развитие процесса горения вне воли человека.

Следует отметить, что определение пожара, указанное в комментируемой статье, не раскрывает важнейшие признаки пожара, факторы его возникновения, критерии отнесения процесса горения к пожару. Для раскрытия указанных положений следует обратиться к нормам иных правовых актов.

Отметим, что ранее действовавший приказ МВД РФ от 30 июня 1994 года N 332 "Об утверждении документов по государственному учету пожаров и последствий от них в Российской Федерации", которым была утверждена Инструкция о порядке государственного статистического учета пожаров и последствий от них в Российской Федерации, в п.2.1 определял пожар как неконтролируемое горение вне специально предназначенного для этого места, приводящее к социальному и (или) материальному ущербу (признан утратившим силу приказом МВД РФ от 23 декабря 2008 года N 1133).

В ГОСТ 12.1.004-91 "Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Общие требования", утвержденном постановлением Госстандарта СССР от 14 июня 1991 года N 875, пожар определяется как процесс, характеризующийся социальным и (или) экономическим ущербом в результате воздействия на людей и (или) материальные ценности факторов термического разложения и (или) горения, развивающийся вне специального очага, а также применяемых огнетушащих веществ.

Стандарт СЭВ (Совета экономической взаимопомощи) СТ СЭВ 383-87 "Пожарная безопасность в строительстве. Термины и определения", утвержденный постоянной Комиссией по сотрудничеству в области стандартизации (Магдебург, июль 1987 года) дает понятие термина "пожар" через определение процесса горения. СТ СЭВ 383-87, предусматривает определение горения как экзотермической реакции окисления вещества, сопровождающаяся по крайней мере одним из трех факторов: пламенем, свечением, выделением дыма. Кроме того, СТ СЭВ 383-87 определяет огонь как процесс горения, сопровождающийся пламенем или свечением, а пожар как неконтролируемое горение, приводящее к ущербу. Отметим, что при раскрытии понятий "пожар", "воспламенение", "самовоспламенение" и "продукты горения" ГОСТ 12.1.004-91 отсылает к СТ СЭВ 383-87.

Так, например, как отмечает Ю.Н.Коряковцев, "анализируя признаки пожара, следует рассматривать его как способное к самостоятельному распространению неконтролируемое горение, поражающие факторы и вторичные проявления которого причиняют ущерб окружающей среде, жизни, здоровью, собственности, осуществлению прав и свобод физических лиц, имущественным и иным интересам коллективных образований, общества и государства. При этом, под опасными факторами пожара и их вторичными проявлениями понимаются явления и процессы, негативное воздействие которых приводит к гибели, уничтожению, повреждению или нанесению иного ущерба объектам обеспечения пожарной безопасности".

________________

Коряковцев Ю.Н. Обеспечение пожарной безопасности: административно-правовое регулирование. Дис. … канд.юрид.наук. СПб., 1999.

Вместе с тем, как пишет А.Г.Елагин, "кажущаяся простота определения данного явления входит в противоречие с его реальной сущностью. Будучи самым разнообразным по причинам возникновения, объектам взаимодействия, характеру и масштабам, представляя собой по естественной природе физико-химический процесс, а при его интенсивности возникновения и последствиям в большей или меньшей степени выраженное социальное бедствие, феномен пожара был и остается понятием сложным для его всеохватывающего определения".

________________

Елагин А.Г. Теоретические, правовые и организационные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. Дис. … докт.юрид.наук. М., 2005.

В соответствии с ГОСТ 12.1.004-91 опасными факторами пожара, воздействующими на людей и материальные ценности, являются:

- пламя и искры;

- повышенная температура окружающей среды;

- токсичные продукты горения и термического разложения;

- дым;

- пониженная концентрация кислорода.

К вторичным проявлениям опасных факторов пожара, воздействующим на людей и материальные ценности, относятся:

- осколки, части разрушившихся аппаратов, агрегатов, установок, конструкций;