Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 года N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к преамбуле

Преамбула комментируемого Закона определяет предмет его правового регулирования - те общественные отношения, на регламентацию регулирования которых он направлен.

Указанные общественные отношения должны возникать именно в связи с деятельностью по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений (далее также - ГТС), при этом в преамбуле перечислены все виды деятельности, которые возникают или могут возникать в связи гидротехническими сооружениями:

- проектирование;

- строительство;

- капитальный ремонт;

- эксплуатация;

- реконструкция;

- консервация;

- ликвидация сооружений.

Кроме того, в соответствии с преамбулой, комментируемый Закон устанавливает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

Комментарий к статье 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Комментируемая статья определяет сферу действия указанного Закона, напрямую связанную с теми объектами, которые Закон определяет как гидротехнические сооружения.

В частности, к объектам, на которые распространяется действие Закона, относятся объекты, обладающие, как минимум двумя основными признаками.

Первый признак - объекты должны относиться к гидротехническим сооружениям, которые указаны в ст.3 Закона.

В соответствии со ст.3 комментируемого Закона гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов (за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - ФЗ "О водоснабжении и водоотведении").

Таким образом, Закон содержит не исчерпывающий перечень данных объектов, устанавливая функциональное назначение соответствующего объекта, соответствуя которому объект может быть признан гидротехническим сооружением.

Данным функциональным назначением может являться:

- защита от наводнений;

- защита от разрушений берегов и дна водохранилищ, рек;

- ограждение хранилищ жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций;

- предотвращение от размывов на каналах;

- использование водных ресурсов;

- предотвращение негативного воздействия вод и жидких отходов.

Второй признак - масштаб бедствия при повреждении указанного объекта: если повреждения данного объекта (гидротехнического сооружения, отвечающего первому признаку) могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, то в отношении такого объекта Закон распространяет свое действие. В противном случае в силу требований комментируемой статьи, Закон не распространяет свое действие на указанный объект, соответственно, при проектировании, строительстве, эксплуатации данного объекта следует руководствоваться иным законодательством, например, градостроительным.

На практике неоднозначная формулировка второго признака может привести к спорным ситуациям. Так, постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2011 года N 15АП-6249/2011 по делу N А53-23464/2010 было признано незаконным и отменено постановление Сальского территориального отдела по энергетическому надзору Нижне-Донского управления Ростехнадзора о привлечении муниципального учреждения "Администрация Донского сельского поселения" к административной ответственности по ст.9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).Судебный акт первой инстанции был мотивирован тем, что в действиях администрации имеется состав административного правонарушения: администрацией при содержании и эксплуатации гидротехнического сооружения - плотины протяженностью 150 метров в хуторе Ребричанский, не выполнены требования, установленные комментируемым Законом. При этом представители Нижне-Донского управления Ростехнадзора поясняли, что спорная плотина является гидротехническим сооружением - земляной насыпной проезжей плотиной. На нее заведена учетная карточка инвентаризации гидротехнического сооружения водохозяйственного объекта. В реестре гидротехнических сооружений данная плотина не зарегистрирована. На эту плотину распространяются требования комментируемого Закона, так как, в соответствии с указанной учетной карточкой, в случае ее разрушения в зону возможного затопления волной порыва попадают часть хутора Ребричанский, федеральная автодорога, хутор Донской и вода поступит в нижерасположенный пруд по балке Мокрая Ельмута.

Арбитражный суд апелляционной инстанции отметил, что законодатель ограничил сферу действия комментируемого Закона, поскольку ст.1 установлено, что этот федеральный закон распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в ст.3 Закона, и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Из этого следует, что в силу прямого указания комментируемого Закона не всякое гидротехническое сооружение подпадает под его действие. В случае, если гидротехническое сооружение не включено в приведенный в ст.3 перечень гидротехнических сооружений, и (или) в случае, если повреждение конкретного гидротехнического сооружения объективно не может повлечь за собою последствий, относимых ст.3 к тем, которые могут создать "чрезвычайную ситуацию", на такое гидротехническое сооружение не распространяются требования комментируемого Закона и принятых в соответствии с ним подзаконных актов.

Следовательно, администрация подлежит привлечению к ответственности за выявленные управлением в ходе проверки нарушения требованиям комментируемого Закона при одновременном наличии двух условий:

1) в случае, если плотина, при содержании которой выявлены нарушения, относится к гидротехническим сооружениям, которые указаны в ст.3 комментируемого Закона;

2) в случае, если повреждения этой плотины могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

При этом под плотиной следует понимать гидротехническое сооружение, перегораживающее реку (или другой водоток) для подъема уровня воды перед ним, сосредоточения напора в месте расположения сооружения и создания водохранилища. По назначению различают плотины водохранилищные или водоподъемные; по выполняемой в составе гидроузла различают плотины глухие, водосливные, станционными; по основному материалу, из которых они возведены, различают плотины земляные, каменные, бетонные, деревянные, железобетонные и т.д.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что спорная плотина относится к указанным в ст.3 комментируемого Закона гидротехническим сооружениям, поскольку является устроенной на балочном пруду плотиной, по типу: земляной, насыпной, проезжей. Плотина предназначена для переезда, водопоя скота, забора воды для технических нужд.

Таким образом, материалами дела подтверждается наличие одного из двух обязательных условий, необходимых для распространения на деятельность по эксплуатации спорной плотины требований комментируемого Закона.

В ст.3 комментируемого Закона так же дано определение того, что следует понимать под понятием "чрезвычайная ситуация" - вторым необходимым условием распространения на деятельность по эксплуатации конкретного гидротехнического сооружения требований комментируемого Закона.

Из этого следует, что деятельность по эксплуатации спорной плотины в качестве гидротехнического сооружения должна соответствовать требованиям комментируемого Закона и принимаемых в соответствии с ним подзаконных актов только в том случае, если повреждение этой плотины может повлечь за собою создание обстановки, которая может повлечь за собою следующие последствия: человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Суд апелляционной инстанции не нашел в представленных материалах доказательств, объективно и безусловно подтверждающих возможность возникновения в случае повреждений спорной плотины перечисленных выше последствий, к тем, которые могут создать чрезвычайную ситуацию.

Между тем, отнесение спорной плотины к сфере ведения комментируемого Закона является одним из необходимых для установления наличия в деятельности администрации по эксплуатации данной плотины объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ст.9.2 КоАП РФ.

В другом деле постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 октября 2013 года N Ф03-4507/2013 по делу N А51-2905/2013 был признан несостоятельным довод кассационной жалобы о том, что к морскому причалу должны применяться положения комментируемого Закона, поскольку ст.1 комментируемого Закона предусмотрено, что под его юрисдикцию подпадают гидротехнические сооружения, указанные в его ст.3, повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Причалы в данный перечень гидротехнических сооружений не включены.

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 января 2015 года N Ф04-12257/2014 по делу N А46-15962/2013 было оставлено в силе решение суда первой инстанции, который, учитывая, что поскольку дамба (благоустройство оз. Горькое) в Иртышском сельском поселении является гидротехническим сооружением, и предоставление администрацией в собственность за плату земельного участка, занятого указанным гидротехническим сооружением, противоречит действующему земельному законодательству, а именно, спорный земельный участок ограничен в обороте, пришел к выводу о недействительности сделки купли-продажи земельного участка по договору, заключенному между истцом и ответчиком, в силу ст.168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Довод ответчика о том, что спорный объект не внесен в регистр гидротехнических сооружений, что свидетельствует о том, что он не является гидротехническим объектом, суд отклонил, так как для включения объекта в регистр гидротехнических сооружений от собственника требуется соответствующее заявление, указанное заявление обществом не подавалось (см. также постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2013 года по делу N А12-6945/2013, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2013 года по делу N А12-6945/2013, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 4 сентября 2014 года N Ф09-5971/14 по делу N А47-7605/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2015 года по делу N А33-18339/2014, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2014 года по делу N А33-18998/2013 и др.).

Комментарий к статье 2. Законодательство о безопасности гидротехнических сооружений

1. Комментируемая статья устанавливает, какими нормативными правовыми актами регулируются правоотношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений.

Установление перечня нормативных правовых актов, определение их главенства по отношению друг к другу, иерархии, преимуществ позволяет разрешать правовые коллизии в случае противоречия правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах разной силы и разного времени принятия.

В соответствии комментируемой статьей законодательство о безопасности гидротехнических сооружений состоит из:

- комментируемого Закона;

- принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов;

- принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов РФ.

Таким образом, комментируемый Закон является не единственным в системе законов, регулирующих сходные или смежные правоотношения. При этом данная статья однозначно устанавливает приоритет комментируемого Закона в системе законодательства о безопасности гидротехнических сооружений. Однако здесь следует сказать о некоторых исключениях.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 347-ФЗ комментируемая статья была положениями, устанавливающими, что требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений для объектов использования атомной энергии устанавливаются федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии". Данный закон направлен на повышение эффективности и совершенствование системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, предназначенной для обеспечения безопасности использования атомной энергии на протяжении всего жизненного цикла объектов использования атомной энергии, начиная с проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации, а также перевозки, утилизации, контроля и учета радиоактивных источников.

Основными задачами в этой сфере являются:

- укрепление законодательных основ обеспечения безопасности при использовании атомной энергии с целью минимизации рисков для жизни и здоровья человека, общества и окружающей среды;

- определение полномочий органов законодательной и исполнительной власти в области регулирования безопасности использования атомной энергии;

- определение уровня регулирующей ответственности и подведомственности органам государственной власти функций регулирования, управления, надзора и контроля деятельности в области использования атомной энергии;

- определение перечня видов деятельности и объектов контроля в области обеспечения безопасности использования атомной энергии;

- формирование единой системы нормативно-правового и нормативно-технического регулирования безопасности объектов и видов деятельности в области атомной энергии с целью повышения эффективности регулирующих документов;

- устранение избыточных административных барьеров, возникающих при использовании объектов атомной энергии, путем разграничения полномочий и усиления координации надзорных государственных органов при осуществлении контроля (надзора) за объектами использования атомной энергии;

- усиление ответственности организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии и их должностных лиц.

Федеральный закон от 30 ноября 2011 года N 347-ФЗ определяет особый порядок нормативно-технического регулирования путем установления системы требований к объектам регулирования в области атомной энергии, основанной на дифференцированном подходе к обеспечению безопасности, учитывая различные уровни радиационных рисков, связанных с объектами и деятельностью в области использования атомной энергии. Нормативно-техническое регулирование в области использования атомной энергии включает в себя порядок разработки и утверждения федеральных норм и правил, а также систему стандартизации и оценки соответствия в области использования атомной энергии

Представляется, что принятие ФЗ от 30 ноября 2011 года N 347-ФЗ позволит устранить имеющиеся пробелы и несоответствия в правовом регулировании отношений, связанных с безопасностью использования атомной энергии, повысить эффективность функционирования системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии и будет способствовать совершенствованию механизмов деятельности федеральных органов исполнительной власти по защите здоровья и жизни людей, охране окружающей среды, а также укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

К другим законам и иным нормативным правовым актам относятся, в частности:

- Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ), регулирующий отношения, возникающие при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию любого объекта капитального строительства. При этом в необходимых случаях ГрК РФ содержит ссылку на специальное законодательство, связанное с созданием уникальных, особо важных, объектов капитального строительства;

- КоАП РФ, устанавливающий административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду;

- постановление Правительства РФ от 16 октября 1997 года N 1320 "Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений". Определяет уполномоченные на осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений органы государственной власти и должностные лица;

- постановление Правительства РФ от 23 мая 1998 года N 490 "О порядке формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений". Устанавливает порядок ведения основного документа, фиксирующего информацию о вводе в эксплуатацию гидротехнического сооружения;

- постановление Правительства РФ от 6 ноября 1998 года N 1303 "Об утверждении Положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений". Устанавливает порядок взаимодействия всех заинтересованных лиц при подготовке, согласовании и утверждении декларации гидротехнического сооружения;