Верховный Суд Российской Федерации
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 октября 2015 года N 5-АПГ15-62


[Об оставлении без изменения решения суда, которым отказано в признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 17 мая 2013 года N 289-ПП "Об организации платных городских парковок в городе Москве" и отдельных норм приложения к приказу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры Москвы от 5 декабря 2014 года N 61-02-384/4 "Об утверждении дополнительной территориальной зоны организации платных городских парковок в границах города Москвы"]

Извлечение

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Хаменкова В.Б., судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В., при секретаре Гришечкине П.В. рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Именитова Е.Л. на решение Московского городского суда от 21 мая 2015 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Москвы от 17 мая 2013 года N 289-пп "Об организации платных городских парковок в городе Москве" и отдельных норм приложения к приказу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры Москвы от 5 декабря 2014 года N 61-02-384/4 "Об утверждении дополнительной территориальной зоны организации платных городских парковок в границах города Москвы".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Именитова E.Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей правительства Москвы Корчемагиной Е.Н. и Зайцева О.Н., Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы Колесникова Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

17 мая 2013 года правительством Москвы принято постановление N 289-ПП "Об организации платных городских парковок в городе Москве" (далее - постановление), первоначальный текст которого опубликован на официальном сайте правительства Москвы http://www.mos.ru 17 мая 2013 года, в издании "Вестник Мэра и правительства Москвы" 21 мая 2013 года, N 28.

Пунктом 2 постановления установлено, что размещение транспортных средств на парковочных местах платных городских парковок (пользование парковочными местами) в территориальных зонах организации платных городских парковок является платным с 1 июня 2013 года, в дополнительных территориальных зонах организации платных городских парковок - с момента, указанного в пункте 10.3 данного постановления.

Согласно пункту 3.1.4 постановления плата за размещение одного транспортного средства на парковочном месте платной городской парковки (пользование парковочным местом), за исключением размещения на специальных парковочных местах для грузового транспорта, если иное время действия платного размещения транспортного средства не предусмотрено соответствующими дорожными знаками, установленными на городской парковке, составляет в пределах территории от внешней стороны Садового кольца до внешней стороны Третьего транспортного кольца, а также за внешней стороной Третьего транспортного кольца в дополнительных территориальных зонах организации платных городских парковок, утвержденных в соответствии с пунктом 10.1 данного постановления, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3.1.3 данного постановления, - 40 рублей в час круглосуточно.

Пунктом 3.2 постановления установлено, что плата за размещение одного транспортного средства на парковочных местах платных городских парковок (пользование парковочными местами), за исключением размещения на специальных парковочных местах для грузового транспорта, с 6 часов 00 минут до 24 часов 00 минут ежедневно в течение одного месяца при условии внесения указанной платы разовым платежом в порядке, установленном Правилами пользования городскими парковками и размещения на них транспортных средств (приложение 2), составляет:

- 16 тысяч рублей на всех платных городских парковках, расположенных на территории, ограниченной Третьим транспортным кольцом, и на Третьем транспортном кольце, включая его внутреннюю и внешнюю стороны, а также за внешней стороной Третьего транспортного кольца в дополнительных территориальных зонах организации платных городских парковок, утвержденных в соответствии с пунктом 10.1 данного постановления, за исключением территории, указанной в пункте 3.1.3 данного постановления;

- 12 тысяч рублей на платных городских парковках, расположенных на территории от внешней стороны Бульварного кольца до Третьего транспортного кольца и на Третьем транспортном кольце, включая его внутреннюю и внешнюю стороны, а также за внешней стороной Третьего транспортного кольца в дополнительных территориальных зонах организации платных городских парковок, утвержденных в соответствии с пунктом 10.1 данного постановления, за исключением территории, указанной в пункте 3.1.3 данного постановления;

- 8 тысяч рублей на платных городских парковках, расположенных на территории от внешней стороны Садового кольца до Третьего транспортного кольца и на Третьем транспортном кольце, включая его внутреннюю и внешнюю стороны, а также за внешней стороной Третьего транспортного кольца в дополнительных территориальных зонах организации платных городских парковок, утвержденных в соответствии с пунктом 10.1 данного постановления, за исключением территории, указанной в пункте 3.1.3 данного постановления.

В силу пункта 3.3 постановления плата за размещение одного транспортного средства на парковочных местах платных городских парковок (пользование парковочными местами), за исключением размещения на специальных парковочных местах для грузового транспорта, с 6 часов 00 минут до 24 часов 00 минут ежедневно в течение одного года при условии внесения указанной платы разовым платежом в порядке, установленном Правилами пользования городскими парковками и размещения на них транспортных средств (приложение 2), составляет:

- 160 тысяч рублей на всех платных городских парковках, расположенных на территории, ограниченной Третьим транспортным кольцом, и на Третьем транспортном кольце, включая его внутреннюю и внешнюю стороны, а также за внешней стороной Третьего транспортного кольца в дополнительных территориальных зонах организации платных городских парковок, утвержденных в соответствии с пунктом 10.1 данного постановления, за исключением территории, указанной в пункте 3.1.3 данного постановления;

- 120 тысяч рублей на платных городских парковках, расположенных на территории от внешней стороны Бульварного кольца до Третьего транспортного кольца и на Третьем транспортном кольце, включая его внутреннюю и внешнюю стороны, а также за внешней стороной Третьего транспортного кольца в дополнительных территориальных зонах организации платных городских парковок, утвержденных в соответствии с пунктом 10.1 данного постановления, за исключением территории, указанной в пункте 3.1.3 данного постановления;

- 80 тысяч рублей на платных городских парковках, расположенных на территории от внешней стороны Садового кольца до Третьего транспортного кольца и на Третьем транспортном кольце, включая его внутреннюю и внешнюю стороны, а также за внешней стороной Третьего транспортного кольца в дополнительных территориальных зонах организации платных городских парковок, утвержденных в соответствии с пунктом 10.1 данного постановления, за исключением территории, указанной в пункте 3.1.3 данного постановления.

Пунктом 3.4 постановления определено, что размещение транспортного средства, указанного в резидентном парковочном разрешении, на парковочном месте платной городской парковки (пользование парковочным местом), за исключением размещения на специальных парковочных местах для грузового транспорта, осуществляется в пределах территории района города Москвы, на который распространяется действие резидентного парковочного разрешения с 20 часов 00 минут до 8 часов 00 минут бесплатно, в остальное время - за плату в размере:

- 3000 рублей в год (годовая резидентная плата за пользование парковочными местами платных городских парковок) при условии внесения указанной платы разовым платежом в порядке, установленном Правилами пользования городскими парковками и размещения на них транспортных средств (приложение 2 к постановлению);

- указанном в пункте 3.1 данного постановления, если годовая резидентная плата за пользование парковочными местами платных городских парковок не внесена".

Согласно пункту 10.1 постановления на Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы возлагаются функции:

- главного администратора доходов бюджета города Москвы в части поступления доходов от взимания платы за размещение транспортных средств на парковочных местах городских парковок (пользование парковочными местами);

- по координации деятельности органов исполнительной власти города Москвы и подведомственных им учреждений при планировании и проведении мероприятий, связанных с созданием и эксплуатацией платных городских парковок;

- по утверждению дополнительных территориальных зон организации платных городских парковок и перечня специальных парковочных мест для грузового транспорта.

5 декабря 2014 года Департаментом транспорта и развития дорожно- транспортной инфраструктуры города Москвы издан приказ N 61-02-348/4, которым с 25 декабря 2014 года утверждена дополнительная территориальная зона организации платных городских парковок в границах города Москвы (районы: Хамовники, Беговой, Хорошевский, Бутырский, Савеловский, Марьина Роща, Мещанский, Донской) согласно приложению к данному приказу (далее - Приказ).

В соответствии с пунктами 28 и 29 приложения к Приказу в состав дополнительной территориальной зоны организации платных городских парковок в границах города Москвы внесены Новолужнецкий проезд и Лужнецкая набережная.

Именитов Е.Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3.1.4, 3.2, 3.3, 3.4, 10.1, 10.3 Постановления и пунктов 28, 29 приложения к Приказу, ссылаясь на их противоречие статьям 3 и 12 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". По мнению заявителя, платные парковки являются конструктивными элементами автомобильной дороги, должны быть отделены от других ее частей, обустроены именно для размещения транспортных средств, однако, оспариваемые нормы предусматривают взимание платы за размещение автомобилей на обочинах дороги, не оборудованных специальным образом; оспариваемые в части акты, по утверждению заявителя, не создают парковочные места, а лишь изменяют режим использования улиц без какого-либо их переустройства. Отсутствие в оспариваемых нормах требований о государственной регистрации парковок как дорожных сооружений противоречит статьям 218, 219 Гражданского кодекса Российской Федерации. Также заявитель указал, что оспариваемые пункты, предусматривая платную парковку без осуществления специально оборудованных мест, вводят не предусмотренный Налоговым кодексом Российской Федерации сбор.

В отношении оспаривания пунктов 28, 29 приложения к Приказу, помимо приведенных выше оснований, заявитель дополнительно указал, что государственным органом не был соблюден порядок опубликования нормативного правового акта.

Решением Московского городского суда от 21 мая 2015 года заявление Именитова Е.Л. оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Именитов Е.Л. просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении его заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных Именитовым Е.Л. требований, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченными органами исполнительной власти города Москвы, в соответствии с требованиями федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, без нарушения прав и свобод заявителя, были опубликованы и введены в действие в установленном порядке.

При этом суд обоснованно исходил из того, что отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно статье 4 названного Федерального закона законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать указанному Федеральному закону, другим федеральным законам, принятым в соответствии с ними указам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации.

На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.

Статьей 12 этого же Федерального закона установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, к числу которых отнесено принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, и о прекращении такого использования (пункт 3.1); установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.2); установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.3).

Подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы.

Из изложенного выше следует, что принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе парковок (парковочных мест), а также определение порядка и условий оплаты за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий правительством Москвы принято оспариваемое постановление, которым утвержден порядок создания и использования платных парковок (парковочных мест), а также определены порядок и условия платы за пользование данными парковками.

В силу положений статьи 3 Закона г.Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О правительстве Москвы" и Положения о Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 15 февраля 2011 года N 32-ПП, Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы (далее - Департамент) является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по формированию и реализации государственной политики города Москвы и осуществлению управления в сфере транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры, предоставлению государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры, обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (пункт 1 Положения).

К полномочиям Департамента правительством Москвы отнесено создание, ввод в эксплуатацию и ликвидация парковок (парковочных мест) на улично-дорожной сети в городе Москве (пункт 4.2.6 Положения); развитие единого парковочного пространства на территории города Москвы (пункт 6.11 Положения); утверждение схем размещения городских парковок, дополнительных территориальных зон организации платных городских парковок, перечня специальных парковочных мест для грузового транспорта и порядок оплаты за размещение транспортных средств на платных городских парковках (пункт 6.12 Положения).

Таким образом, суд правильно пришел к выводу, что Департамент обладает необходимой компетенцией для принятия Приказа, в состав которого включено приложение о дополнительной территориальной зоне организации платных городских парковок в границах города Москвы (районы: Хамовники, Беговой, Хорошевский, Бутырский, Савеловский, Марьина Роща, Мещанский, Донской).

Приказ Департамента, в силу положений статьи 1, статьи 4 Закона г.Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" является нормативным правовым актом города Москвы, принятым в пределах компетенции и полномочий Департамента.

Оспариваемый в части Приказ размещен на официальном сайте Департамента 5 декабря 2014 года в разделе "Приказы и Распоряжения Департамента (http://dt.mos.ru/legislatio.N/orders-aNd-iNstructioNs-of-the-departmeNt-of-traNsport/1452798). Ознакомление с данным актом является бесплатным и общедоступным для любого заинтересованного лица. Порядок опубликования оспариваемого приказа соблюден.

Судом были проверены и обоснованно отклонены, как основанные на ошибочном толковании норм материального права доводы заявителя о том, что отдельными положениями оспариваемых актов определяются зоны платной парковки без оборудования парковочных мест, что изменяет режим ранее существовавших улиц без какого-либо их переустройства, а также предусматривается взимание платы за размещение автомобилей на обочинах дороги, не оборудованных специальным образом. Предусматривая платную парковку без осуществления специально выделенных мест, оспариваемые нормы вводят не предусмотренный Налоговым кодексом Российской Федерации сбор.

Выводы суда мотивированы тем, что правовое определение термина парковка (парковочное место) приводится в пункте 21 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и в пункте 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090. В силу указанных норм, парковка (парковочное место) представляет собой специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся, в том числе, частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения.

Частью 2.1 статьи 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" определено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют мероприятия по созданию и обеспечению функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов. Парковки (парковочные места) в границах населенных пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Платная парковка осуществляется в городе Москве на обычных автомобильных дорогах (часть 13 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ), следовательно, в отношении данных дорог при установлении платной парковки и при наличии установленных дорожных знаков (нанесенных линий дорожной разметки) в соответствии с пунктом 12.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, не требуется создание специально оборудованных и обустроенных мест стоянки транспортных средств.

Руководствуясь статьями 218, 219 Гражданского Кодекса Российской Федерации, частью 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, суд обоснованно пришел к выводу о том, что городские платные парковки, как часть объектов улично-дорожной сети, перечисленных в Законе города Москвы от 21 марта 2007 года N 8 "О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы" не подлежат государственной регистрации, как объекты недвижимого имущества.

Отклоняя довод заявителя о том, что оспариваемые нормы вводят не предусмотренный Налоговым кодексом Российской Федерации сбор, суд обоснованно указал на то, что пользование на платной основе парковкой (парковочным местом), расположенной на автомобильных дорогах общего пользования прямо предусмотрено статьей 12 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ. Взимание платы за пользование парковкой не подлежит регулированию налоговым законодательством, так как указанная плата не является налогом или налоговым сбором в смысле, который определен в статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации. Плата за пользование парковками регулируется законодательством в сфере отношений, возникающих в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности.

Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации формируется не только от налоговых отчислений, но и за счет неналоговых доходов (статьи 41, 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что в пунктах 3.2 и 3.3 оспариваемого постановления имеются внутренние противоречия, которые порождают их произвольное применение, являются необоснованными.