Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"

(с изменениями и дополнениями от 10 июля 2012 года, 2 июля 2013 года, 23 июня 2014 года)

Принят Государственной Думой 4 июля 2008 года

Одобрен Советом Федерации 11 июля 2008 года

Комментарий к разделу I. Общие принципы обеспечения пожарной безопасности

Комментарий к главе 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Цели и сфера применения технического регламента

1. Положения рассматриваемой статьи устанавливают 3 общие цели комментируемого Закона (защита жизни и здоровья граждан, а также имущества 4 видов) и сферу применения его правил - правовое поле регламентирования отношений в области технического регулирования пожарной безопасности, которое включает:

- основные правила технического регулирования в области пожарной безопасности;

- общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции) - 4 видам объектов (зданиям, сооружениям, промышленным объектам) и 2 видам продукции (пожарно-технической и продукции общего назначения);

- минимальные пределы действия норм иных федеральных законов о технических регламентах (запрет на действие любых требований пожарной безопасности к конкретной продукции, если они устанавливают более низкие, чем установленные настоящим Законом, требования пожарной безопасности);

- три обязательные области применения норм комментируемого Закона (9 этапов жизненного цикла объектов защиты, 4 стадии применения права в формах федерального законодательства и нормативного регулирования технических регламентов, содержащих требования пожарной безопасности, а также процедура разработки технической документации на объекты защиты);

- специальную область технического регулирования в области пожарной безопасности, дополнительно регулируемую особыми нормативными правовыми актами федерального статуса (объекты специального назначения 8 категорий);

- специальную область технического регулирования в области пожарной безопасности, дополнительно регулируемую отдельными федеральными законами (процессов и объектов жизненного цикла ядерного оружия).

Общие цели принятия комментируемого Закона обусловлены правами и свободами физических и юридических лиц в сфере защиты жизни, здоровья и государственного (муниципального) имущества, гарантированными в конституционно закрепленных нормах, в соответствии с которыми в Российской Федерации охраняется жизнь и здоровье людей, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Любое цивилизованное общество охраняет наивысшую ценность - жизнь и здоровье своих граждан, право на их охрану и защиту провозглашено и признается мировым сообществом как основное неотъемлемое право, принадлежащее каждому человеку. Пределы правовой охраны жизни и здоровья человека являются одним из основных показателей степени демократичности государства. Приоритет обеспечения охраны жизни и здоровья людей на территории Российской Федерации согласно п.1 ст.2 Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности" обозначен первым основным принципом государственной политики в области безопасности и является в соответствии с ч.1 ст.6 ФЗ "О техническом регулировании" первой целью принятия всех технических регламентов.

В сфере технического регулирования защита жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества обеспечивается деятельностью, способной извне предупредить (снизить) воздействие на человека или имущество вредных факторов технического характера (недопущение угрозы пожара, взрыва).

Следует отметить, что основы правового регулирования охраны жизни и здоровья человека установлены положениями Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", а также Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

На защиту имущественных отношений прежде всего направлены кодифицированные акты законодательства: ГК РФ, АПК РФ, УК РФ, КоАП РФ.

При этом в соответствии с общими правилами ст.7 ФЗ "О техническом регулировании" комментируемый технический регламент с учетом степени риска причинения вреда устанавливает минимально необходимые требования, обеспечивающие пожарную безопасность, которые:

- не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения общих целей технического регулирования, указанных в п.1 ст.6 ФЗ "О техническом регулировании";

- имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент;

- не должны содержать требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение обозначенных целей принятия технического регламента.

Минимальные пределы действия норм иных федеральных законов о технических регламентах или правило запрета на действие норм технических регламентов, которые содержат требования пожарной безопасности к конкретной продукции, более низкие, чем установленные настоящим Законом, реализуют первый основной принцип технического регулирования о применения единых правил установления требований к продукции, а также общие правила применения законодательства РФ о техническом регулировании (подробнее см. ст.3 и 4 ФЗ "О техническом регулировании")

Объекты защиты (продукции) кроме перечисленных в комментируемой статье зданий, сооружений, промышленных объектов, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения в соответствии с п.15 ст.2 Закона включают транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество, к которым установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре. При этом в соответствии с нормами ст.2 ФЗ "О техническом регулировании":

1) техническим регулированием определено правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия;

2) техническим регламентом установлен документ, который принят международным договором РФ, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством РФ, или в соответствии с международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации);

3) продукцией обозначена материально-вещественная форма результата деятельности, предназначенная для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.

Согласно положениям ст.2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" зданием является результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, предназначенную для проживания (деятельности) людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных, имеющую надземную и (или) подземную части, которая включает в себя:

- помещения (часть объема здания или сооружения, имеющую определенное назначение и ограниченную строительными конструкциями);

- систему инженерно-технического обеспечения, предназначенную для выполнения функций водоснабжения, канализации, отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха, газоснабжения, электроснабжения, связи, информатизации, диспетчеризации, мусороудаления, вертикального транспорта (лифты, эскалаторы) или функций обеспечения безопасности;

- сеть инженерно-технического обеспечения (совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений).

Различают жилые (жилой дом постоянного типа с длительным сроком службы) и нежилые здания (предназначено для использования в производственных, торговых, культурно-просветительных и др. (кроме постоянного проживания) целях). Также здания подразделяются на основные (главенствующее по капитальности постройки, архитектурным признакам и функциональному назначению) и служебные (по отношению к основному зданию на земельном участке имеют второстепенное значение, бывают, как правило, некапитального типа и при технической инвентаризации их внутренние помещения не учитываются и не измеряются).

Правовой порядок идентификации зданий и сооружений регламентирован положениями ст.4 ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и включает следующие признаки классификации:

1) назначение, для определения которого применяются классификаторы из Перечня общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области, прилагаемого к постановлению Правительства РФ от 10 ноября 2003 года N 677;

2) принадлежность к опасным производственным объектам (применяется согласно положениям Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и правил ст.48.1 комментируемого Кодекса);

3) принадлежность к объектам транспортной инфраструктуры и к другим объектам, функционально-технологические особенности которых влияют на их безопасность (об определении транспортной инфраструктуры и транспортных средств, транспортной безопасности, уровне безопасности и др. см. ст.1 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности");

4) возможность опасных природных процессов и явлений и техногенных воздействий на территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция и эксплуатация здания или сооружения;

5) пожарная и взрывопожарная опасность (классификация зданий, сооружений и помещений по пожарной и взрывопожарной опасности осуществляется согласно положениям гл.8 (ст.26-27) комментируемого Закона);

6) наличие помещений с постоянным пребыванием людей;

7) уровень ответственности (определяет объем последствий экономического, социального и экономического характера при его разрушении).

Правила ст.2 ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" устанавливают, что сооружение является результатом строительства, представляющим собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов. При этом сооружением можно считать инженерно-строительный объект, назначением которого является создание условий необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций, а объектом, выступающим в качестве сооружения, является любое отдельно стоящее сооружение со всеми устройствами, составляющим с ним одно целое.

Общие требования пожарной безопасности, а также требования к мероприятиям по обеспечению пожарной безопасности в зданиях и сооружениях регламентированы положениями ст.8 и 17 ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и включают, например, осуществление проектирования и строительства здания (сооружения) таким образом, чтобы в процессе эксплуатации здания (сооружения):

- исключалась возможность возникновения пожара;

- обеспечивались защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий воздействия опасных факторов пожара на здание или сооружение;

- обеспечивалось предотвращение или ограничение опасности задымления здания (сооружения) при пожаре и воздействия опасных факторов пожара на людей и имущество;

- при возникновении пожара соблюдались следующие требования:

a) сохранение устойчивости здания или сооружения, а также прочности несущих строительных конструкций в течение времени, необходимого для эвакуации людей и выполнения других действий, направленных на сокращение ущерба от пожара;

b) нераспространение пожара на соседние здания и сооружения;

c) ограничение образования и распространения опасных факторов пожара в пределах очага пожара;

d) эвакуация людей (с учетом особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара;

e) возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара;

f) возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение здания или сооружения;

g) возможность проведения мероприятий по спасению людей и сокращению наносимого пожаром ущерба имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений.

2. Вторая часть комментируемой статьи устанавливает 3 аспекта обязательного применения норм комментируемого Закона:

1) девять этапов жизненного цикла объектов защиты,

2) четыре стадии применения права в формах федерального законодательства и нормативного регулирования технических регламентов, содержащих требования пожарной безопасности;

3) процедуру разработки технической документации на объекты защиты.

Нормативное определение всех этапов жизненного цикла зданий, сооружений (объектов капитального строительства) приводится в положениях ст.2 ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и ст.1 ГрК РФ за исключением терминов техническое перевооружение, изменение функционального назначения, техническое обслуживание, эксплуатация и утилизации, которыми являются промежуточные этапы жизненного цикла объектов защиты, мероприятия которых не входят в проектирование, строительство, капитальный ремонт и реконструкцию, но могут повлиять на снижение установленных минимальных пределов пожарной безопасности.

Обязательное применение норм комментируемого технического регламента на 4 стадиях применения права в формах федерального законодательства и нормативного регулирования технических регламентов, содержащих требования пожарной безопасности, обусловлено как и в ч.1 настоящей статьи реализацией первого основного принципа технического регулирования о применения единых правил установления требований к продукции, а также общих правил применения законодательства РФ о техническом регулировании, установленных в ст.ст.3 и 4 ФЗ "О техническом регулировании".

Обязанности использования норм комментируемого Закона при разработке технической документации на объекты защиты обозначены законодателем для установления пределов ответственности собственников (иных владельцев) таких объектов на этапе их проектирования (исходной, начальной процедуре жизненного цикла). К исполнительной технической документации, например, относятся:

- исполнительные геодезические схемы возведенных конструкций, элементов и частей зданий, сооружений;

- акты приемки геодезической разбивочной основы;

- исполнительные схемы и профили инженерных сетей и подземных сооружений;

- общий журнал работ;

- журнал авторского надзора проектных организаций (при наличии авторского надзора);

- специальные журналы работ, журналы входного и операционного контроля качества;

- акты освидетельствования скрытых работ;

- акты испытаний и опробования оборудования, систем и устройств;

- акты промежуточной приемки ответственных конструкций;

- акты приемки инженерных систем;