Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ

     
О саморегулируемых организациях

     (с изменениями и дополнениями от: 22, 23 июля 2008 года, 28 апреля, 27 декабря 2009 года, 27 июля 2010 года,
1 июля, 21 ноября, 3 декабря 2011 года, 25 июня 2012 года, 7 июня 2013 года)

     Принят Государственной Думой
16 ноября 2007 года

Одобрен Советом Федерации
23 ноября 2007 года

Комментарий к статье 1. Предмет регулирования и сфера действия настоящего Федерального закона

1. Комментируемая статья направлена на определение, прежде всего, предмета правового регулирования комментируемого Закона, а также на определение содержания правового регулирования и действия комментируемого Закона.

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает круг общественных отношений, которые регулируются комментируемым Законом. При этом из положений, определяющих данный круг, можно выделить субъекты и объекты этих правоотношений. Субъектами правоотношений, регулируемых комментируемым Законом, исходя из части 1 комментируемой статьи, являются саморегулируемые организации (далее - саморегулируемые организации, СРО), объединяющие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности.

Понятие саморегулируемых организаций закреплено в ст.3 комментируемого Закона (см. комментарий к ст.3). Основное содержание саморегулируемых организаций как субъектов правоотношений заключается в том, что организации некоммерческие. Эти некоммерческие организации объединяют субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Исходя из определения предпринимательской деятельности, данного ст.2 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), субъектами предпринимательской деятельности являются лица, которые зарегистрированы в установленном порядке в качестве юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, и осуществляют на свой риск самостоятельную деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Что касается субъектов профессиональной деятельности, то к ним следует отнести только граждан, поскольку профессиональная деятельность связана со знаниями, умениями и навыками, которые приобретены в рамках конкретной профессии, а профессия может быть приобретена только гражданами, поэтому субъекты профессиональной деятельности - это граждане, которые осуществляют те или иные виды деятельности, исходя из полученных (приобретенных) ими знаний, умений и навыков в рамках определенного рода профессии. Однако обратим внимание, что ч.3 ст.2 комментируемого Закона уже содержит определение субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности (см. комментарий к ст.2), но, на наш взгляд, данное в указаной статье определение по смыслу не содержит каких-либо отличий от приведенного нами.

Таким образом, можно сделать вывод, что субъектами правоотношений, регулируемых комментируемым Законом, являются субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности (граждане и юридические лица). Что касается объектов этих правоотношений, то к их числу относятся:

1) приобретение и прекращение статуса саморегулируемой организации. Саморегулируемая организация является некоммерческой организацией, в связи с чем на нее распространяется действие положений ГК РФ о некоммерческих организациях, Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - ФЗ "О некоммерческих организациях"). В соответствии со ст.3 указанного закона некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в установленном законом порядке, имеет в собственности или в оперативном управлении обособленное имущество, отвечает (за исключением случаев, установленных законом) по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Некоммерческая организация создается без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами некоммерческой организации. Таким образом, приобретение, а также прекращение статуса некоммерческой организации осуществляется в соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях;

2) деятельность саморегулируемой организации. Данный объект правоотношений предполагает совершение саморегулируемой организацией в целом, а также ее членами определенного рода действий (принятие решений, проведение мероприятий, участие в собраниях, конференциях, созывах, иных организационных мероприятиях, оказание помощи, содействия и т.п.) в рамках определенной сферы предпринимательской или профессиональной деятельности;

3) осуществление взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов. Взаимодействие всегда предполагает совместное осуществление согласованных действий (например, проведение собраний, советов, конференций, участие в выездных мероприятиях и т.д.). При этом данный объект правоотношений, регулируемых комментируемым Законом, предполагает осуществление таких согласованных действий, как со стороны конкретной саморегулируемой организации и ее членов, так и осуществление таких действий совместно несколькими саморегулируемыми организациями в разных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, а также их членами;

4) осуществление взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов и потребителей товаров (работ и услуг), произведенных саморегулируемыми организациями. Под потребителями товаров (работ и услуг) следует понимать граждан и юридических лиц, которые используют товары (работы и услуги) в своих личных целях либо в целях, связанных с осуществлением предпринимательской или иной деятельности. Соответственно важное значение имеет то, для каких целей и в какой сфере деятельности могут быть использованы товары (работы и услуги), создаваемые саморегулируемой организацией. Но собственно предназначение таких товаров (работ и услуг) зависит от сферы деятельности самой саморегулируемой организации. Например, подп.4 п.2 ст.33.1 Федерального закона от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (далее - ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации") предусматривает, что СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов разрабатывает рекомендации и иные касающиеся деятельности кооперативов и их союзов документы, примерные уставы кооперативов, их союзов и образцы их внутренних документов (положений). Таким образом, члены сельскохозяйственных кооперативов будут являться потребителями работ, которые осуществляются, в частности, саморегулируемыми организациями ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, а работами (или результатами работ) будут разработанные данными саморегулируемыми организациями рекомендации, примерные уставы сельскохозяйственных кооперативов, а также образцы их внутренних документов. Что же касается взаимодействия СРО и их членов и потребителей товаров (работ и услуг), производимых саморегулируемой организацией, то такое взаимодействие может осуществляться в виде надлежащего обеспечения саморегулируемой организацией и ее членами потребителей товаров (работ и услуг) соответственно товарами, работами или услугами;

5) осуществление взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. В данном случае осуществление взаимодействия СРО и их членов с указанными органами может осуществляться путем предоставления саморегулируемой организацией и ее членами необходимой информации в соответствующие органы, направления обращений в такие органы, оказания такими органами необходимого содействия саморегулируемой организации в определенной сфере. Например, п.3 ст.16 Федерального закона от 5 марта 1999 года N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предусматривает, что СРО профессиональных участников обязана сообщить в Центральный банк Российской Федерации об итогах рассмотрения жалоб и заявлений инвесторов и принятых ею решениях.

Что касается непосредственно конкретных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, то вопрос о том, с какими же органами власти взаимодействуют и их члены зависит от того, в какой сфере деятельности действует конкретная СРО. Например, из указанного закона следует, что СРО профессиональных участников взаимодействует с Федеральной службой по финансовым рынкам, в сфере кадастровой деятельности взаимодействуют с органами кадастрового учета, а именно с Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии. При этом на уровне субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в сфере кадастровой деятельности могут взаимодействовать с органами, уполномоченными в сфере имущественных вопросах, а по вопросам, связанным с постановкой на учет земельных участков - соответственно, с органами, уполномоченными в сфере земельных отношений.

2. Часть 2 комментируемой статьи в целом имеет бланкетный характер, поскольку ссылается на федеральные законы, которые регулируют отдельные вопросы, особенности, связанные с деятельностью СРО. Причем данная часть не содержит отсылки на конкретную статью или пункт определенного федерального закона и даже отсылки на конкретный федеральный закон, в ч.2 комментируемой статьи содержится ссылка в целом на федеральные законы, которые устанавливают особенности правового регулирования вопросов, связанных с деятельностью СРО.

Особенности приобретения и прекращения статуса саморегулируемых организаций. Указанные особенности предполагают наличие особых требований к членству в саморегулируемой организации при ее создании, требования к самой саморегулируемой организации, к ее деятельности и т.п. Например, статья 55.4 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) содержит особые требования к саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, которые необходимы для приобретения ею статуса некоммерческой организации, то есть именно саморегулируемой организации, а именно некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, или саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, при условии соответствия некоммерческой организации следующим требованиям:

- объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем пятьдесят индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц;

- наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем пятьсот тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем сто пятьдесят тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации;

- наличие необходимых документов.

Некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, при условии ее соответствия следующим требованиям:

1) объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем сто индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц;

2) наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем один миллион рублей на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем триста тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации;

3) наличие необходимых документов.

При этом ГрК РФ устанавливает и перечень оснований прекращения статуса саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства:

1) добровольного выхода члена саморегулируемой организации из саморегулируемой организации;

2) исключения из членов саморегулируемой организации по решению саморегулируемой организации;

3) смерти индивидуального предпринимателя - члена саморегулируемой организации или ликвидации юридического лица - члена саморегулируемой организации.

Саморегулируемая организация принимает решение об исключении из членов саморегулируемой организации индивидуального предпринимателя или юридического лица в случае:

1) несоблюдения членом саморегулируемой организации требований технических регламентов, повлекшего за собой причинение вреда;

2) неоднократного в течение одного года или грубого нарушения членом саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, требований технических регламентов, правил контроля в области саморегулирования, требований стандартов СРО и (или) требований правил саморегулирования;

3) неоднократной неуплаты в течение одного года или несвоевременной уплаты в течение одного года членских взносов;

4) невнесения взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации в установленный срок;

5) отсутствия у индивидуального предпринимателя или юридического лица свидетельства о допуске хотя бы к одному виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

6) неоднократного в течение одного года привлечения члена саморегулируемой организации к ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Также, например, ст.18 Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (далее - ФЗ "Об аудиторской деятельности") устанавливает требованиями к членству аудиторских организаций в саморегулируемой организации аудиторов. Такими требованиями, в частности, являются:

1) коммерческая организация может быть создана в любой организационно-правовой форме, за исключением открытого акционерного общества, государственного или муниципального унитарного предприятия;

2) численность аудиторов, являющихся работниками коммерческой организации на основании трудовых договоров, должна быть не менее трех;

3) доля уставного (складочного) капитала коммерческой организации, принадлежащая аудиторам и (или) аудиторским организациям, должна быть не менее 51%;

4) численность аудиторов в коллегиальном исполнительном органе коммерческой организации должна быть не менее 50% состава такого исполнительного органа. Лицо, являющееся единоличным исполнительным органом коммерческой организации, а также индивидуальный предприниматель (управляющий), которому по договору переданы полномочия исполнительного органа коммерческой организации, должны быть аудиторами. В случае, если полномочия исполнительного органа коммерческой организации переданы по договору другой коммерческой организации, последняя должна быть аудиторской организацией;

5) безупречная деловая репутация;

6) наличие и соблюдение правил осуществления внутреннего контроля качества работы;

7) уплата взносов в саморегулируемую организацию аудиторов в размерах и порядке, которые устанавливаются ею;

8) уплата взносов в компенсационный фонд (компенсационные фонды) саморегулируемой организации аудиторов;

3. Особенности правового положения саморегулируемых организаций. Правовое положение любого субъекта, в том числе и саморегулируемых организаций предполагает совокупность прав, обязанностей и ответственности саморегулируемой организаций. Например, Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ") определяет основные права и обязанности саморегулируемой организации оценщиков, а именно, в частности:

Саморегулируемая организация оценщиков вправе:

- представлять интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также с международными профессиональными организациями оценщиков;

- оспаривать в судебном порядке акты федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и действия (бездействие) этих органов, нарушающие права и законные интересы всех или части своих членов.

Саморегулируемая организация оценщиков обязана:

- соблюдать требования ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ;

- формировать компенсационный фонд для обеспечения ответственности своих членов перед потребителями услуг в области оценочной деятельности и третьими лицами;

- осуществлять контроль за соблюдением своими членами требований ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности, а также правил деловой и профессиональной этики;

- применять меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные указанным законом и внутренними документами саморегулируемой организации оценщиков, в отношении своих членов.

4. Особенности деятельности саморегулируемых организаций. Особенности деятельности саморегулируемой организации, на наш взгляд, связаны с правовым положением саморегулируемой организации и, соответственно, предполагают наличие особых функций, обязанностей, ответственности, которые определяют специфику деятельности саморегулируемой организации. Например, ст.36 Федерального закона от 18 июля 2009 года N 190-ФЗ "О кредитной кооперации" (далее - ФЗ "О кредитной кооперации") предусматривает, что СРО кредитных кооперативов осуществляет следующие функции:

1) разрабатывает и устанавливает в соответствии с указанным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Центрального Банка Российской Федерации обязательные для членов саморегулируемой организации правила и стандарты;

2) разрабатывает примерные уставы кредитных кооперативов - членов СРО, примерные формы их внутренних нормативных документов, рекомендации и иные касающиеся деятельности кредитных кооперативов документы;

3) организует обучение сотрудников кредитных кооперативов, являющихся членами саморегулируемой организации;

4) разрабатывает и устанавливает условия членства в саморегулируемой организации, в том числе условия приема в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации;

5) осуществляет контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства РФ в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой организации;

6) рассматривает жалобы на действия (бездействие) своих членов;

7) ведет с соблюдением требований комментируемого Закона реестр кредитных кооперативов - членов саморегулируемой организации и предоставляет доступ к содержащейся в этом реестре информации заинтересованным лицам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации уставом саморегулируемой организации;

8) взаимодействует с Центральным Банком Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством РФ о саморегулируемых организациях, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Центрального Банка Российской Федерации;

9) выполняет иные функции, предусмотренные ФЗ "О кредитной кооперации", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами Центрального Банка Российской Федерации и уставом саморегулируемой организации;