ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 28 июня 2005 года N 482-ПП

О Концепции демографического развития города Москвы

____________________________________________________________________
Утратило силу с 10 декабря 2016 года на основании
постановления Правительства Москвы от 22 ноября 2016 года N 772-ПП
____________________________________________________________________

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 8 июля 2003 года N 542-ПП "О корректировке мероприятий по реализации Московской городской программы регулирования миграции на 2003-2004 годы" и распоряжением Правительства Москвы от 16 апреля 2004 года N 715-РП "О государственном заказе на разработку Комплексной целевой программы регулирования демографических процессов в городе Москве и проведение открытого конкурса юридических лиц на право заключения контракта на выполнение работ" подготовлен проект Концепции демографического развития города Москвы.

Объективно оценивая сложившуюся демографическую ситуацию в городе и учитывая геополитические последствия влияния демографических процессов, протекающих в столице, на общероссийские тенденции, Правительство Москвы

постановляет:

1. Одобрить Концепцию демографического развития города Москвы (далее - Концепция), согласно приложению.

2. Департаментам, комитетам, управлениям города Москвы, префектурам административных округов и управам районов города Москвы учитывать положения Концепции при планировании и осуществлении мероприятий в области социально-демографического развития города.

3. Пресс-службе Мэра и Правительства Москвы обеспечить публикацию и освещение Концепции в средствах массовой информации.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Вице-мэра Москвы Шанцева В.П.

КОНЦЕПЦИЯ
демографического развития города Москвы

Введение

Концепция демографического развития города Москвы (далее - Концепция) представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов в сфере государственного и экономико-правового регулирования демографических процессов. В основе этого регулирования лежит целостная демографическая политика, включающая все необходимые атрибуты. Демографическая политика - это система общепринятых идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых исполнительная власть, а также другие общественные институты предполагают достижение целей как для данного, так и последующего этапов развития. Двумя неотъемлемыми, но различными по своему смыслу частями любой политики, в том числе и демографической, являются концепция и программа (план) действий. Такое понимание трех категорий (политика, концепция, программа) хотя и органично связанных между собой, но разных по сути призвано исключить смешение концептуальных и программных положений.

На основе Концепции должны формироваться программные документы по вопросам естественного воспроизводства населения, поддержки семьи, укрепления здоровья, увеличения продолжительности жизни, миграции (в части ее влияния на демографию) и иных направлений регулирования демографического развития.

Концепция исходит из сложившейся политической, социально-экономической и демографической ситуации в России и в Москве с учетом долговременных тенденций и факторов, включая геополитический статус Москвы и характер демографических процессов в Европе и столицах других государств. Концепция принимает во внимание динамику развития других регионов, в том числе и соседних, и в первую очередь Московской области. Исходя из современной специфики демографического развития России и ее столицы Концепция учитывает период затяжной депопуляции в стране и определенную инерционность демографических процессов, а следовательно, и долгосрочность достижения ожидаемых результатов. Это необходимо для обоснования цели демографического развития как стержневой компоненты демографической политики. Формулировки задач по всем ее направлениям, выбор приоритетов в рамках этих направлений (рождаемость и семья, здоровье и продолжительность жизни, миграция населения) - все это обусловлено целью демографического развития города Москвы.

Концепция обязательно учитывает также демократические принципы, определяющие характер деятельности органов государственной власти города Москвы в регулировании воспроизводственных и миграционных процессов, формирующих численность, динамику и состав населения в целом и его конкретных групп на территории районов и административных округов города Москвы. Она служит ориентиром для органов государственной власти, а также для органов местного самоуправления при решении вопросов, касающихся увеличения рождаемости, оказания поддержки семье, улучшения здоровья населения, роста продолжительности жизни, миграции и иных аспектов демографического развития.

Концепция опирается на общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров, Конституции Российской Федерации, национального законодательства, а также учитывает опыт регулирования и проведения демографической политики в регионах страны и других государствах.

Правовую базу настоящей Концепции составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы города Москвы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, правовые акты города Москвы, регулирующие деятельность органов государственной власти в сфере демографической политики; документы Всемирной организации здравоохранения, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Принципы демографической политики

Принципы, регулирующие проведение демографической политики:

- обеспечение основных стандартов в области прав человека, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека и Международных пактах о правах человека, ратифицированных Российской Федерацией, при обязательном соблюдении баланса прав и обязанностей человека и с учетом ответственности органов власти за обеспечение адекватного развития экополитического базиса демографической политики;

- соблюдение принципа единства семьи и содействие быстрейшему ее воссоединению, что соответствует гуманитарным принципам современного международного и отечественного права;

- недопущение дискриминации людей по признаку расы, языка, принадлежности к определенной этнической, социальной, политической группе, в любой сфере жизнедеятельности города;

- сочетание федеральных приоритетов с этнокультурными особенностями населения города Москвы в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и законодательством Российской Федерации;

- предоставление равного доступа к системе правовой, социальной и медицинской защиты, действующей в Российской Федерации, для населения города Москвы;

- равноправие мужчин и женщин, которое регламентируется законодательством Российской Федерации и соответствует ее международным обязательствам по Конвенции о политических правах женщин, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Конвенции о гражданстве замужней женщины;

- защита женщин и детей в случае нарушения их прав в соответствии с национальной практикой Российской Федерации и с нормами Конвенции о правах ребенка и Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека;

- соблюдение прав семьи и ее членов в соответствии с семейным законодательством Российской Федерации, охрана частной жизни индивида и семьи, право семьи обеспечивать воспитание своих детей в соответствии с собственными убеждениями и нормами, предусмотренными Международным пактом о гражданских и политических правах;

- предоставление каждой семье свободного выбора желательного для нее количества детей и сочетание этого права с правом законодательных и исполнительных органов на стимулирование тех типов семьи, которые соответствуют целям проведения демографической политики в городе Москве, обеспечение приоритетного права ребенка на проживание в семье;

- создание условий органами государственной власти города Москвы для охраны и укрепления здоровья населения города Москвы с целью сохранения потенциала здоровья и продолжительности жизни на основе принципов, выработанных Всемирной организацией здравоохранения, и законодательства Российской Федерации;

- социально-правовая защита и создание достойных условий существования для тех категорий населения, которые с учетом сложившихся жизненных стандартов и целей демографической политики требуют такой защиты (инвалиды, престарелые, дети), как выражение гуманной направленности органов государственной власти города Москвы и гражданского общества;

- содействие реализации права на свободу перемещения, выбор места жительства и места пребывания;

- баланс интересов мигрантов, прибывающих на территорию Москвы и получивших соответствующий правовой статус, с геополитическими, демографическими и социально-экономическими интересами жителей города Москвы в части их расселения, обустройства и использования городской инфраструктуры, а трудовых легальных мигрантов в части их временного проживания и трудоустройства;

- обеспечение баланса прав и законных интересов жителей города Москвы и мигрантов, прибывающих в Москву и обустраивающихся на ее территории, и формирование дифференцированного подхода к приему различных категорий мигрантов в соответствии со стратегией и ориентирами структурной политики социально-экономического и демографического развития Москвы;

- содействие населению города Москвы, принадлежащему к национальным меньшинствам, в реализации права на получение образования на родном языке и создание национально-культурных центров на территории Москвы в рамках соглашений СНГ о сотрудничестве в области образования и культуры, иных международных договоров и соглашений.

Обоснование стратегии демографического развития
города Москвы

Москва - самый крупный город в России и на всем постсоветском пространстве, более того, это крупнейший мегаполис в мире. К началу ХХI века, за исключением двух северо-американских городов Нью-Йорка и Лос-Анджелеса, все остальные мегаполисы находятся либо в развивающихся странах, либо в таких перенаселенных государствах как Китай и Япония. Ныне Москва входит в число 10 городов, население которых превышает 10 млн.человек.

Являясь столицей, Москва соответственно выполняет все функции, присущие городам такого ранга, и сталкивается со всеми свойственными им проблемами. Концентрация столичных функций выступает одним из факторов роста населения. В частности, до двадцатых годов прошлого века, когда произошел перенос столицы, по темпам демографического роста Москва уступала Санкт-Петербургу, но затем резко его обошла и ныне в ней постоянных жителей в 2,2 раза больше, чем в бывшей северной столице. Это обстоятельство, а также транспортно-географическое положение и история формирования российской государственности превратили Москву в самый крупный экономический, политический и культурный центр России. На дату последней переписи населения на долю Москвы приходилось 7,1% постоянных жителей России, тогда как доля Москвы в совокупном валовом внутреннем продукте страны - 20,7%. В консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации доля Москвы превышает 17%. В Москве сосредоточены не только огромные людские и трудовые ресурсы России, но и сформирован мощный технико-экономический потенциал. Производимый в настоящее время в российской столице валовой региональный продукт лишь немного уступает внутреннему валовому продукту всей Украины (ее население составляет 47,8 млн.человек), примерно равен его объему в Португалии (населения столько же, сколько и в Москве) и больше, чем в Болгарии и Венгрии (население 18 млн.человек) вместе взятых.

Превращение Москвы во всесоюзный экономический и культурный центр страны с постоянно растущим населением в прошлом не противоречило геополитическим интересам народов бывшего Советского Союза. Нет никаких объективных причин для существенного изменения этой роли Москвы и в рамках СНГ, разумеется на новой основе. В советское время демографических ресурсов хватало для заселения восточных районов страны, обеспечения рабочей силой всесоюзных строек, освоения целины и т.д. И тем не менее при огромных демографических возможностях СССР численность жителей столицы за десятилетие не возрастала более чем на один млн.человек (с 1970 года по 1979 год на 947 тыс.человек и с 1979 года по 1989 год - на 830 тыс.человек). За последний межпереписной период численность населения Москвы выросла почти на 2 млн.человек. Быстрый миграционный рост населения Москвы идет на фоне уменьшения численности москвичей и серьезного ухудшения основных демографических показателей города и России в целом.

Рождаемость. В начале 90-х годов в Москве как и в целом по стране было отмечено существенное снижение рождаемости. Число родившихся в столице в 1993 году было в 1,5 меньше, чем в 1990 году. В дальнейшем до 1999 года эти показатели изменялись незначительно, а с 2000 года начался их заметный рост. В результате число родившихся в 2003 году было на 30% больше, чем в 1999 году. В 2004 году тенденция к повышению рождаемости сохраняется. Рост общих показателей рождаемости, происходивший начиная с 2000 года, был обусловлен как благоприятными сдвигами в половозрастном составе населения, так и некоторым повышением возрастных коэффициентов рождаемости.

Соотношение вклада изменения возрастных коэффициентов рождаемости и половозрастной структуры населения Москвы год от года менялось. Прирост общего коэффициента рождаемости в 2000-2003 годах по сравнению с 1999 годом на 4/5 был связан с увеличением повозрастных коэффициентов рождаемости и только на 1/5 с изменениями в половозрастном составе населения.

Следует отметить, что в ближайшие годы изменение возрастной структуры населения будет благоприятно отражаться на общих показателях рождаемости и соответственно на демографической динамике в целом. В возраста наиболее интенсивного деторождения будут входить относительно многочисленные поколения женщин, родившихся в первой половине и середине 1980-х годов. Это можно было бы использовать для проведения активной демографической политики, направленной на повышение рождаемости. Ее эффект мог бы быть усилен благоприятными сдвигами в возрастном составе. Совсем иная ситуация сложится через 10-15 лет, когда активного репродуктивного возраста достигнут сравнительно малочисленные поколения, родившиеся в 1990-е годы. По состоянию на середину 2003 года численность девочек в возрасте 5-14 лет в 2 раза меньше численности женщин в возрасте 20-29 лет. Вряд ли будет возможно добиться такого повышения возрастных коэффициентов рождаемости, которое сумело бы компенсировать столь резкое сокращение численности женщин репродуктивного возраста. Возможный результат от демографической политики в этом случае будет сильно приуменьшен неблагоприятными сдвигами в возрастном составе населения города Москвы.

Негативное влияние на динамику рождаемости в настоящее время оказывает откладывание рождений или смещение их к более старшим возрастам. Во-первых, сокращается период репродуктивного возраста и уменьшается вероятность рождения последующих детей. Во-вторых, при нынешнем состоянии регулирования, в т.ч. и откладывания деторождения, когда среди методов этого регулирования большое место занимают аборты, несмотря на сокращение их количества в последние годы, велика вероятность того, что откладывание рождения детей приведет к невозможности их иметь вообще. В-третьих, с возрастом происходит ухудшение состояния здоровья, в т.ч. репродуктивного, что может помешать реализации репродуктивных намерений. В-четвертых, с возрастом у людей закрепляется представление о более высоком жизненном стандарте и образе жизни, которые усиленно внедряются средствами массовой информации, и при этом рождение детей не вписывается в этот жизненный стандарт. В-пятых, откладывание рождения детей зачастую является следствием откладывания регистрации брака, а в этом в свою очередь проявляется снижение ценности устойчивого, длительного брака, что, безусловно, негативно влияет на репродуктивное поведение.

Важным самостоятельным аспектом в проблеме рождаемости является рождение детей вне зарегистрированного брака. Число и доля таких рождений в общем числе родившихся неуклонно растет. К 2002 году в Москве доля родившихся вне зарегистрированного брака достигла 27%, что было в два с лишним раза больше, чем в 1990 году. Наряду с высоким уровнем разводимости и овдовения это ведет к росту числа неполных семей со специфическими проблемами воспитания детей.

Проблема рождаемости во многом связана со стабильностью браков. Причем дело не столько в том, что нестабильность браков и тем более разводы ведут к ограничению деторождения или что меньшее число детей у супругов и тем более их отсутствие при прочих равных условиях облегчает принятие решения о расторжении брака. Главным здесь является то, что низкая рождаемость и нестабильность браков имеют общие базовые причины - низкая ценность семьи и брака, философия бездетности и малодетности, объективно существующая нестабильность в стране, политические и социально-экономические проблемы.

Смертность. Основные тенденции смертности столичного населения в межпереписной период соответствовали общероссийской динамике. Вплоть до середины 1990-х годов продолжительность жизни населения сокращалась, достигнув минимума в 1994 году (57,3 года для мужчин и 71,3 года для женщин), который оказался ниже, чем в 1989 году (65,1 года для мужчин и 74,2 года для женщин) на 7,8 и 2,3 года соответственно. К 1998 году произошло частичное восстановление ситуации, причем у женщин показатель продолжительности жизни практически вернулся к дореформенному уровню, составив 74 года, а у мужчин отставание от дореформенного уровня существенно сократилось и продолжительность жизни их составила 63,1 года, т.е. на два года меньше, чем в 1989 году. После 1998 года продолжительность жизни женщин относительно стабилизировалась на достигнутом уровне, у мужчин начала медленно сокращаться, но уже куда более скромными темпами. Перелом произошел в 2003 году, когда за один год продолжительность жизни резко возросла - на 2,8 года у мужчин (до 64,8 лет) и на 0,6 года у женщин (до 74,6 года). Если оценивать итоги всего межпереписного периода, то к 2002 году в сравнении с 1989 годом мужчины в среднем потеряли 3 года жизни, женщины - 0,3 года.

Таким образом, характер динамики смертности в 90-е годы демонстрировал, вопреки теории инерционности демографических процессов, быстроту реакции населения на проводимые социально-экономические реформы. Причины этого в том, что появились новые, не связанные с демографическими факторами, причины смертности. Следует, однако, отметить, что в столице острота этой реакции была заметно мягче, чем в большинстве регионов. Например, младенческая смертность в Москве за межпереписной период не только не выросла, но и снизилась в 1,7 раза. Сокращение смертности детей до года произошло за счет улучшения системы здравоохранения и самосохранительного поведения будущих матерей.

Отмеченные тенденции раскрывают различные аспекты одного и того же феномена: беспрецедентный рост смертности в 1990-е годы среди наиболее активной части населения от причин, предотвратимых мерами профилактики в условиях социально приемлемого образа жизни и усилиями здравоохранения в случае обращения за медицинской помощью, свидетельствуют о существенном увеличении вклада маргинальных слоев в смертность молодых возрастов. При этом под маргинальным слоем следует понимать не только бездомных или живущих в крайней бедности, но и лица, чрезмерно употребляющие алкоголь, наркотически зависимые группы граждан. Суженное восприятие проблемы маргинализации привело к тому, что за пределами систем здравоохранения и социальной защиты оказались многочисленные группы населения, чье поведение и образ жизни повышает риск заболеваний и смерти.

Сравнение структуры причин смерти трудоспособного населения Москвы и среднероссийских показателей обнаруживает три принципиальных отличия. Москва имеет более низкие (в 1,4-1,5 раза), чем в целом по стране уровни смертности от травм, что сказывается на более низких уровнях смертности в этих возрастах в целом. И этот факт можно было бы расценивать как, безусловно, позитивный результат, если бы одновременно Москва не отличалась существенно более высокими (в 2,2-2,6 раз) уровнями смертности от неточно обозначенных диагнозов. Как безусловное достижение Москвы необходимо расценивать существенно более низкую смертность от инфекций, которые в рассматриваемой возрастной группе практически полностью определяются туберкулезом. В отношении всех остальных причин смерти как преимущественно эндогенных (болезней системы кровообращения и новообразований), так и экзогенных (болезней органов дыхания и пищеварения), показатели Москвы в отношении лиц молодого трудоспособного возраста как мужчин, так и женщин мало отличаются от среднероссийского уровня.

Миграция. Москва является полюсом миграционного притяжения для всей России и стран ближнего и дальнего зарубежья. Москва по уровню социально-экономического развития вырвалась далеко вперед по сравнению с другими субъектами Российской Федерации. Среднедушевые денежные доходы в Москве почти вчетверо больше, чем в целом по стране, притом их уровень намного выше, чем в любом другом регионе, включая и северные нефтегазоносные. Москва занимает первое место по среднему размеру вклада в сбербанке Российской Федерации.

В столице во всех сферах жизнедеятельности населения выше комфортность. Это нормальное явление и оно выступает стимулом притока мигрантов из других районов России, где не только ниже уровень жизни, но и значительно меньше делается для его повышения.

Быстрый рост численности населения города Москвы идет на фоне его быстрого уменьшения в большинстве регионов России. Городское население страны за межпереписной период сократилось на 1,5 млн.человек, тогда как в Москве оно выросло на 1,8 млн.человек.

Оголяются российские окраины: население приграничных районов от Читинской области до Приморского края в межпереписные годы сократилось на 740 тыс.человек (11,4%). Пустеет Центральная Россия: население одноименного федерального округа без Москвы и Московской области сократилось на 1,5 млн.человек. За межпереписной период численность населения в семи субъектах Российской Федерации, примыкающих к Московской области, уменьшилось более чем на 0,8 млн.человек (8,1%). Добавим, что в семи областных центрах "Золотого кольца" численность жителей сократилась за это время почти на 6%. Причем подобные процессы могут еще больше усилиться в ближайшей перспективе в связи с дальнейшим сокращением численности населения России. По прогнозам Федеральной службы государственной статистики к началу 2011 года население России составит 138 млн., а к началу 2016 года - 134 млн.человек. Суть здесь не в точности цифр, а в том, что при такой направленности демографических тенденций рост населения города Москвы за счет миграционной компоненты будет способствовать дальнейшему уменьшению численности населения территорий, в том числе и важных в геополитическом отношении.

Происходят сдвиги и в этнической структуре населения города Москвы. С 1989 года по 2002 год доля русских сократилась с 89,7% до 84,8%, а вместе с украинцами и белорусами соответственно с 93,0 до 87,8%. В свою очередь возросла в населении города Москвы доля народов Северного Кавказа с 0,2 до 0,5%, Закавказья - с 1 до 2,8%, Центральной Азии с 0,3 до 0,8% и т.д. Особенно выросла численность корейцев - в 2,3 раза, армян и грузин - в 2,8 раза, арабов - в 2,9 раза, азербайджанцев - в 4,6 раза, молдаван - в 5,2 раза, ингушей в 5,9 раза, чеченцев - в 6,9 раза, таджиков - в 12,2 раза, вьетнамцев - в 14,1 раза и китайцев - в 35 раз. Речь идет о постоянном населении, сюда не входят трудовые мигранты. На этом фоне сократилась численность прибалтийских народов, евреев, поляков, белорусов, чехов и др., т.е. происходят не только этнические, но и этнокультурные изменения.