КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 ноября 2022 года N 50-П
По делу о проверке конституционности пункта 1_1 статьи 38, пунктов 5 и 17 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункта 4 части 5 статьи 35 Избирательного кодекса города Москвы в связи с жалобой гражданки Г.М.Вирясовой
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 1_1 статьи 38, пунктов 5 и 17 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункта 4 части 5 статьи 35 Избирательного кодекса города Москвы.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Г.М.Вирясовой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
при выявлении неполноты сведений о кандидатах, отсутствия каких-либо документов, представление которых в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата (кандидатов), списка кандидатов и их регистрации предусмотрено законом, или несоблюдения требований закона к оформлению документов соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, извещает об этом кандидата, избирательное объединение; не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, а избирательное объединение - в документы, содержащие сведения о выдвинутом им кандидате (выдвинутых им кандидатах), в том числе в составе списка кандидатов, и представленные в соответствии с пунктами 2 и 3 (при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборов глав муниципальных районов, глав муниципальных округов и глав городских округов также документы, представленные в соответствии с пунктом 3_1) статьи 33 данного Федерального закона, а также в иные документы (за исключением подписных листов с подписями избирателей и списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей), представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата (кандидатов), списка кандидатов и их регистрации, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению; кандидат, избирательное объединение вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона; в случае отсутствия копии какого-либо документа, представление которой предусмотрено пунктом 2_2 статьи 33 данного Федерального закона, кандидат, избирательное объединение вправе представить ее не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов (пункт 1_1 статьи 38);
при проведении голосования за кандидатов фамилии зарегистрированных кандидатов размещаются в бюллетене в алфавитном порядке, при этом бюллетень содержит следующие сведения о каждом из зарегистрированных кандидатов: фамилия, имя, отчество, причем если фамилии, имена и отчества двух и более кандидатов совпадают полностью, сведения о кандидатах размещаются в бюллетене в соответствии с датами рождения кандидатов (первыми указываются сведения о старшем кандидате), а если кандидат менял фамилию, или имя, или отчество в период избирательной кампании либо в течение года до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, в бюллетене также указываются его прежние фамилия, или имя, или отчество; год рождения; наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место жительства кандидата; основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий); если кандидат является депутатом, но работает на непостоянной основе - сведения об этом одновременно с указанием наименования представительного органа; если кандидат выдвинут избирательным объединением - слово "выдвинут" с указанием наименования соответствующей политической партии, иного общественного объединения в соответствии с пунктом 10 статьи 35 данного Федерального закона; если кандидат сам выдвинул свою кандидатуру - слово "самовыдвижение" (пункт 5 статьи 63);
в случае выбытия из списка кандидатов зарегистрированного кандидата, фамилия, имя и отчество которого указаны в бюллетене, отмены или аннулирования регистрации кандидата, списка кандидатов после изготовления бюллетеней территориальные, окружные, участковые комиссии по указанию комиссии, зарегистрировавшей кандидата, список кандидатов, вычеркивают в бюллетенях сведения о таких кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших такие списки кандидатов; при необходимости внесения в изготовленный бюллетень изменений, касающихся сведений о кандидате, об избирательном объединении, либо в случае, предусмотренном пунктом 8_1 статьи 63 данного Федерального закона, соответствующие изменения по решению комиссии, зарегистрировавшей кандидата, список кандидатов, могут быть внесены членами территориальной, окружной или участковой комиссии от руки либо с использованием технических средств (пункт 17 статьи 63).
В силу пункта 4 части 5 статьи 35 Избирательного кодекса города Москвы (Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38) для своей регистрации кандидат в депутаты Московской городской Думы, депутаты представительного органа местного самоуправления, на должность главы муниципального образования не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов до 18 часов представляет в избирательную комиссию, осуществляющую регистрацию кандидатов, одновременно с иными избирательными документами сведения об изменениях в данных о кандидате, ранее представленных в соответствии с частями 1 и 3 статьи 32 того же Кодекса (если такие изменения имели место).
1.1. Решением избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве - муниципального округа Щукино от 10 июля 2021 года на 19 сентября того же года были назначены выборы депутатов представительного органа муниципального образования - Совета депутатов. 16 августа Г.М.Вирясова, выдвинутая политической партией "КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", была зарегистрирована избирательной комиссией в качестве кандидата на выборах по многомандатному избирательному округу N 3. При этом в представленных для регистрации документах ее должность была указана как "менеджер продукта", что соответствовало занимаемой ею на тот момент должности. 27 августа Г.М.Вирясова уведомила зарегистрировавшую ее избирательную комиссию об изменении ее должности на "руководитель группы разработки тестов", представив в подтверждение справку с места работы. Однако избирательная комиссия пришла к выводу об отсутствии оснований для внесения изменений в сведения о месте работы Г.М.Вирясовой, ранее представленные для регистрации. Решениями избирательной комиссии от 6 и 7 сентября 2021 года утверждены тексты избирательного бюллетеня и информационного плаката, в которых в соответствии с документами, представленными при регистрации, должность Г.М.Вирясовой указана как "менеджер продукта".
Решения избирательной комиссии обжалованы Г.М.Вирясовой в судебном порядке, но в удовлетворении ее требований отказано решением Хорошевского районного суда города Москвы от 13 сентября 2021 года, с которым согласились вышестоящие суды, включая Верховный Суд Российской Федерации (определение судьи от 13 мая 2022 года). Отказывая в признании незаконными решений об утверждении текстов избирательного бюллетеня и информационного плаката без учета сведений об изменении должности Г.М.Вирясовой, суды со ссылкой на оспариваемые ею в настоящем деле нормы подчеркнули, что действующее регулирование допускает уточнение сведений о занимаемой должности до момента регистрации кандидата или, при необходимости внесения изменений в уже изготовленный избирательный бюллетень, по решению избирательной комиссии, его зарегистрировавшей.
По мнению заявительницы, пункт 1_1 статьи 38, пункты 5 и 17 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункт 4 части 5 статьи 35 Избирательного кодекса города Москвы не соответствуют статьям 2, 3 (часть 3), 17 (часть 1), 18, 32 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку препятствуют внесению в тексты избирательного бюллетеня и информационных материалов о кандидатах достоверных сведений о должности кандидата по основному месту его работы или службы, если их изменение произошло после регистрации кандидата и до дня голосования на выборах.
1.2. Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе гражданина конституционность нормативного правового акта или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, или сложившейся правоприменительной практикой, а равно исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе (статьи 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Между тем заявительница, ставя вопрос о проверке конституционности среди прочего в целом пункта 5 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", по существу, оспаривает лишь подпункт "г" данного пункта, предусматривающий, что бюллетень содержит сведения об основном месте работы или службы кандидата, о занимаемой им должности. Следовательно, в части проверки конституционности подпунктов "а"-"в", "д"-"ж" названного пункта производство по настоящему делу подлежит прекращению в силу статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются пункт 1_1 статьи 38, подпункт "г" пункта 5 и пункт 17 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункт 4 части 5 статьи 35 Избирательного кодекса города Москвы в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возможности избирательной комиссии учесть, принимая решение об утверждении формы и текста избирательного бюллетеня и информационных материалов о кандидатах, сведения о произошедшем после регистрации кандидата изменении его должности по основному месту работы или службы, его основного места работы или службы, представленные в избирательную комиссию до принятия ею такого решения.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, часть 3), а граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (статья 32, часть 2).
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации указанное право относится к основным политическим правам, определяющим конституционно-правовой статус гражданина, важнейшую форму его участия в управлении делами государства. Особенностями активного и пассивного избирательного права обусловлена необходимость обеспечения его надлежащих гарантий на основе баланса законных интересов каждого гражданина и общества в целом сообразно предписаниям Конституции Российской Федерации, ее статей 1, 2, 3, 17, 18, 19, 32, 55 и 60 (постановления от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П и от 24 марта 2020 года N 12-П). Конституционной природой избирательных прав, включая их всеобщий и равный характер, предопределяется обязанность государства создавать условия, которые гарантировали бы адекватное выражение суверенитета многонационального народа России посредством осуществления ее гражданами права на участие в управлении делами государства, формирования самостоятельных и независимых органов власти, призванных обеспечивать представительство и реализацию интересов народа (Постановление от 10 октября 2013 года N 20-П, Определение от 15 сентября 2016 года 1742-О и др.).
Одной из таких гарантий выступает деятельность осуществляющих подготовку и проведение выборов избирательных комиссий, что требует от них ответственного отношения к исполнению своих полномочий для создания полноценных условий участия в выборах граждан, политических партий и других субъектов избирательного процесса. Игнорирование этой обязанности, как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 апреля 2017 года N 11-П, не согласуется с конституционной ценностью избирательных прав граждан и их объединений и с конституционной ролью органов и должностных лиц публичной власти в соблюдении и защите таких прав. Причем по смыслу его правовой позиции, выраженной, в частности, в Постановлении от 22 июня 2010 года N 14-П, цель одной только рациональной организации деятельности избирательных комиссий не может служить оправданием для ограничения прав и свобод участников избирательного процесса.
Правовое регулирование избирательных отношений и установление порядка проведения выборов входят в компетенцию законодателя (статья 71, пункты "а", "в", "г"; статья 72, пункты "а", "б", "н" части 1; статья 76, части 1, 2 и 5, Конституции Российской Федерации), который обязан учитывать природу народного представительства и конституционное предназначение выборов в демократическом правовом государстве, соблюдать общепризнанные принципы всеобщего, равного, свободного и прямого избирательного права, обеспечивать справедливые процедуры реализации избирательных прав граждан, включая выдвижение и регистрацию кандидатов, и избегать необоснованного ограничения электоральной конкуренции (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года N 7-П, от 9 ноября 2009 года N 16-П, от 22 декабря 2015 года N 34-П, от 23 октября 2020 года N 43-П и от 12 марта 2021 года N 6-П). Применительно к законодательному регулированию на уровне субъектов Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что региональный законодатель, вводя конкретные избирательные процедуры, должен, учитывая особенности предмета регулирования, предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан. При этом в силу требования о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, уровень федеральных гарантий избирательных прав не должен быть снижен (постановления от 11 марта 2008 года N 4-П и от 24 декабря 2012 года N 32-П; определения от 17 июня 2008 года N 436-О-О и от 9 февраля 2016 года N 337-О).
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что регулирование избирательных процедур, в том числе в части определения сведений о кандидате, подлежащих представлению в избирательную комиссию и включению в избирательный бюллетень и информационные материалы, и применение соответствующих норм органами публичной власти должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям правовой определенности и не должны носить характера избыточных, чрезмерных ограничений, создающих, вопреки конституционному принципу равенства, произвольные препятствия в осуществлении избирательных прав.
3. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - предусматривая, что о выдвижении кандидата избирательная комиссия уведомляется в установленном законом порядке, - в числе условий выдвижения называет необходимость представить в избирательную комиссию письменное заявление выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, где среди прочего указываются основное место работы или службы, занимаемая должность кандидата, и представить заверенные кандидатом или уполномоченным представителем избирательного объединения копии документов, подтверждающих названные сведения, которые подлежат проверке избирательной комиссией (пункты 1 и 2, подпункт "б" пункта 2_2, пункт 6 статьи 33). В свою очередь, регистрация кандидата осуществляется избирательной комиссией при наличии документов, перечисленных в пунктах 2, 2_2 и 3 (а для выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборов глав муниципальных районов, муниципальных и городских округов еще и документов, указанных в пункте 3_1) статьи 33 данного Федерального закона, т.е. в том числе документов об основном месте работы или службы кандидата, занимаемой им должности, а также иных предусмотренных законом документов, представляемых в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, и при соблюдении других требований пункта 1 статьи 38 данного Федерального закона.
При этом пунктом 1_1 статьи 38 данного Федерального закона гарантировано право кандидата не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о его регистрации, вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем и представленные в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 33 данного Федерального закона, а также в иные документы (за исключением подписных листов с подписями избирателей и списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей), представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов и их регистрации, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. Это право, как следует из пункта 4.12.1 Методических рекомендаций по вопросам, связанным с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (утверждены постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 11 июня 2014 года N 235/1486-6), может быть осуществлено кандидатом при необходимости уточнить сведения о нем и в случае фактического изменения ранее представленных сведений о месте его работы.
Воспроизводя предписания данного Федерального закона, Избирательный кодекс города Москвы, определяющий порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти города Москвы и выборов в органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве (часть 1 статьи 1), закрепляет обязанность кандидата в представляемом в избирательную комиссию письменном заявлении о согласии баллотироваться указать, помимо иных сведений, свое основное место работы или службы и занимаемую должность; вместе с заявлением в избирательную комиссию представляются заверенные кандидатом или уполномоченным представителем избирательного объединения копии документов, подтверждающие эти сведения (часть 1 и пункт 2 части 1.1 статьи 32), что выступает одним из условий для последующей регистрации кандидата (часть 1 статьи 37). Если же сведения, представленные в соответствии с частью 1 статьи 32 данного Кодекса, изменились, кандидат для своей регистрации представляет в избирательную комиссию, осуществляющую регистрацию кандидатов, одновременно с иными избирательными документами сведения о таких изменениях (пункт 4 части 5 его статьи 35). Согласно части 4 статьи 46 данного Кодекса избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, в течение 48 часов после регистрации передает в средства массовой информации сведения о зарегистрированном кандидате, а комиссия муниципального образования в тот же срок после регистрации муниципального списка кандидатов передает в средства массовой информации сам список и сведения о каждом кандидате из него.
Таким образом, пункт 1_1 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункт 4 части 5 статьи 35 Избирательного кодекса города Москвы, взятые в системе действующего регулирования, гарантируют в целях формирования объективной и достоверной информации о кандидатах равные для всех кандидатов возможности по представлению и уточнению необходимых для их регистрации сведений. Приведенные требования, образующие непременные процедурные условия реализации пассивного избирательного права на этапе выдвижения и регистрации кандидатов, обеспечивают доведение до избирательной комиссии объективных и достоверных сведений о каждом из кандидатов, что необходимо для формирования избирателями на их основе осознанного электорального волеизъявления, в частности с учетом влияющих на оценку профессиональных качеств кандидата данных о его основном месте работы или службы и занимаемой должности.
4. Сообщение кандидатами своих биографических данных обусловлено потребностью в их идентификации в рамках избирательных правоотношений и в предоставлении избирателям информации с целью наиболее полного осуществления как активного, так и пассивного избирательного права, гарантированного Конституцией Российской Федерации (статья 32, часть 2).
Сведения об основном месте работы или службы, о занимаемой должности (в случае отсутствия основного места работы или службы - о роде занятий) зарегистрированного кандидата в составе иных предусмотренных законом биографических данных включаются в избирательный бюллетень, форма и текст которого утверждаются избирательной комиссией не позднее чем за 20 дней до дня голосования (пункт 4 и подпункт "г" пункта 5 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", часть 1 и пункт 4 части 5 статьи 66 Избирательного кодекса города Москвы).
Кроме того, избирательные комиссии, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов, обязаны информировать избирателей, в том числе через средства массовой информации, о кандидатах; содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений и призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов (подпункт 21 статьи 2, пункты 1, 5 и 7 статьи 3, пункт 1 статьи 5, пункты 3 и 6 статьи 20, пункты 7 и 8 статьи 33, пункт 1 статьи 39, статья 44 и пункты 1-3 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В соответствии с пунктом 3 статьи 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" биографические данные кандидатов в объеме, установленном комиссией, организующей выборы, но не меньшем, чем объем биографических данных, внесенных в избирательный бюллетень, размещаются на информационном стенде, оборудуемом участковой избирательной комиссией в помещении для голосования либо непосредственно перед этим помещением (подпункт "а"); на стенде подлежит размещению и информация о фактах представления кандидатами недостоверных сведений, предусмотренных пунктами 2 и 3 его статьи 33 (если такая информация имеется) (подпункт "е"). Аналогичные положения содержатся в пунктах 1 и 5 части 4.1 статьи 65 Избирательного кодекса города Москвы.
Перечисленные требования определяют действия кандидатов, избирательных объединений, избирательных комиссий, иных участников выборов по представлению биографических данных и иных сведений о кандидатах, по их проверке, подтверждению, уточнению, распространению на разных стадиях избирательного процесса сообразно их назначению.
При этом согласно пункту 17 статьи 63 данного Федерального закона при необходимости внесения в изготовленный избирательный бюллетень изменений, касающихся сведений о кандидате, по решению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата, список кандидатов, соответствующие изменения могут быть внесены членами территориальной, окружной или участковой комиссии от руки либо с использованием технических средств. Принятие решения о внесении таких изменений в изготовленные избирательные бюллетени означает необходимость их внесения и в сведения о кандидате, размещаемые на информационных стендах, оборудуемых участковыми избирательными комиссиями (подпункт "а" пункта 3 статьи 61 данного Федерального закона).
