КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 марта 2025 года № 13-П
По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 34 и пункта 45 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод в связи с жалобой акционерного общества "Объединенная двигателестроительная корпорация"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, М.Б.Лобова, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности абзаца второго пункта 34 и пункта 45 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба акционерного общества "Объединенная двигателестроительная корпорация". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Ю.Бушева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Акционерное общество "Объединенная двигателестроительная корпорация" (далее также - АО "ОДК", общество) оспаривает конституционность положений Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 года № 728 (далее также - Правила контроля сточных вод), а именно:
абзаца второго пункта 34 о том, что при параллельном отборе проб сточных вод для анализа по тем показателям состава и свойств сточных вод, срок хранения проб для анализа которых согласно нормативным документам, регулирующим отбор проб или методы определения конкретных показателей, составляет менее 12 суток, отобранная проба сточных вод разделяется только на контрольную и параллельную (в то время как абзац первый того же пункта предписывает для общего случая разделять пробу на контрольную, параллельную и резервную);
пункта 45, устанавливающего, что по тем показателям состава и свойств сточных вод, для определения которых срок хранения резервной пробы (на дату передачи резервной пробы в лабораторию) истек, а также по тем показателям состава и свойств сточных вод, по которым согласно пункту 34 Правил контроля сточных вод отобранная проба сточных вод разделяется только на контрольную и параллельную, результатами, полученными в ходе осуществления контроля состава и свойств сточных вод (в случае соответствия протокола исследований параллельной пробы сточных вод, представленного абонентом, требованиям, указанным в абзаце втором пункта 38 данных Правил), признается среднее арифметическое значение результатов анализов контрольной и параллельной проб.
1.1. АО "ОДК" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с исковым заявлением, в котором как абонент (водопользователь) организации, предоставляющей услуги по водоотведению и осуществляющей контроль состава и свойств сточных вод в отношении объектов общества, просило возложить на нее обязанность производить наряду с отбором параллельной пробы (когда общество воспользовалось правом на отбор таковой) отбор и резервной пробы по всем веществам (измеряемым показателям), для которых срок хранения проб составляет менее 12 суток, и незамедлительно (в день отбора) передавать резервную пробу обществу для анализа за счет средств последнего с целью устранения в дальнейшем возможных разногласий. В обоснование своих требований АО "ОДК" ссылалось, в частности, на неоднократное получение результатов параллельных измерений, кратно отличающихся по множеству показателей. Решением от 24 ноября 2023 года, с которым согласились суды апелляционной (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 января 2024 года) и кассационной (постановление Арбитражного суда Московского округа от 12 апреля 2024 года) инстанций, в иске отказано. Суды исходили из того, что заявленные требования противоречат предписаниям пунктов 34 и 45 Правил контроля сточных вод, а иные нормативные акты, которые позволяли бы требовать возложения на ответчика искомой обязанности, обществом не указаны. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2024 года обществу отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, с чем согласился заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (письмо от 5 августа 2024 года).
Ранее Верховный Суд Российской Федерации решением от 28 июня 2022 года № АКПИ22-297 отказал АО "ОДК" в признании недействующим пункта 45 Правил контроля сточных вод. Оставляя это решение без изменения, Апелляционная коллегия этого суда отметила в определении от 4 октября 2022 года № АПЛ22-364, что абонент, указывающий на ненадлежащее исполнение аккредитованной лабораторией своих обязанностей при исследовании контрольной пробы, не лишен возможности защищать свои права и законные интересы в установленном законом порядке. Выводы, содержащиеся в этих судебных актах, учтены судами при рассмотрении упомянутого выше дела с участием общества.
1.2. По мнению АО "ОДК", оспариваемые положения Правил контроля сточных вод не соответствуют статьям 42, 46 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку они не предусматривают возможности при осуществлении контроля состава и свойств сточных вод по тем показателям, срок хранения проб для анализа которых составляет менее 12 суток, отбирать резервную пробу, предписывая определять результаты контроля в таких случаях на основе вычисления среднего арифметического значения результатов анализов контрольной и параллельной проб, что создает условия для недостоверного определения результатов контроля и для несения абонентом необоснованных экономических затрат, в частности при начислении абоненту платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения в избыточном размере, а также влечет возможность злоупотребления организацией, осуществляющей водоотведение, своими правами, в том числе в целях получения завышенных платежей.
Таким образом, с учетом требований статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются абзац второй пункта 34 и пункт 45 Правил контроля сточных вод в той мере, в какой при их применении решается вопрос об определении достоверности результатов контроля состава и свойств сточных вод (по тем показателям, срок хранения проб для анализа которых составляет менее 12 суток), влияющих на установление имущественных обязанностей абонента.
2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2). Приведенные положения - в единстве с провозглашенными в конституционной преамбуле целью обеспечить благополучие нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними - определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42), с одной стороны, и, с другой, обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58).
При этом Конституция Российской Федерации, гарантируя в России условия для функционирования рыночной экономики - единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (статья 8, часть 1), также относит к числу прав и свобод, признание, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства (статья 2), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1) и право частной собственности, охраняемое законом (статья 35, часть 1).
По смыслу приведенных предписаний в их взаимосвязи со статьями 17, 18, 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 75_1 Конституции Российской Федерации в России должны создаваться максимально благоприятные условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан. Это предполагает стимулирование рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, а равно и надлежащие гарантии стабильности, предсказуемости, надежности гражданского оборота, эффективной судебной защиты прав и законных интересов его участников (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 6-П, от 18 июля 2008 года № 10-П, от 24 июня 2009 года № 11-П и др.).
В то же время, закрепляя фундаментальные основы экономической свободы человека, Конституция Российской Федерации исходит из того, что реализация этой свободы сопряжена с соблюдением условий, установленных законом (статья 15, часть 2), не должна выходить за пределы, очерченные в том числе недопустимостью нарушения прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3), необходимостью сбалансированности прав и обязанностей (статья 75_1), и может подвергаться законодательным ограничениям постольку, поскольку это нужно для защиты конституционно охраняемых ценностей (статья 55, часть 3). Отдавая предпочтение тому или иному способу ведения экономической деятельности, граждане соглашаются с теми юридическими последствиями, которые обусловлены установленным законодателем - исходя из существа и целевой направленности деятельности и положения лица в порождаемых ею отношениях - правовым статусом ее субъектов, включая права, обязанности и меры ответственности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 мая 2021 года № 20-П).
В свою очередь, законодатель, действуя в рамках своих полномочий, при регулировании гражданско-правовых отношений призван обеспечивать их участникам справедливое, отвечающее разумным ожиданиям граждан, потребностям рынка, социально-экономической ситуации, не ущемляющее свободу экономической деятельности и не подавляющее инициативу соотношение прав и обязанностей, а также предусматривать соразмерные нарушению обязанностей последствия (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 декабря 2021 года № 51-П). При этом он, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно им подтвержденной, не должен ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон правоотношений при их фактическом - объективном (например, в силу доминирующего положения одной из них) или субъективном (в результате недобросовестного поведения, связанного, в частности, с качеством предоставляемой другой стороне информации) - неравенстве (постановления от 24 марта 2022 года № 12-П, от 3 апреля 2023 года № 14-П и др.).
Способом реализации принципов соразмерности и справедливости в отношениях между частными лицами (в том числе между водоотводящей организацией и ее абонентами) выступает и регулирование, обеспечивающее такое распределение прав и обязанностей, которое бы учитывало имеющиеся у каждого из участников отношений возможности влиять на достижение желательного для него результата. В случае преобладания таковых у одного из участников выравнивание их возможностей должно осуществляться посредством наделения другого участника дополнительными правами (правом требовать предоставления и проверки информации, участвовать в принятии значимых решений и т.п.). На такое выравнивание направлена и процессуальная деятельность суда, который, выявляя на основе применимых законодательных норм, рассчитанных на множество однородных ситуаций, особенности фактических отношений в деле, оценивает процессуальное поведение их участников и может, помимо прочего, перераспределить между сторонами соответствующего спора бремя доказывания (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2023 года № 6-П).
Во всяком случае, свобода, признаваемая за лицами, ведущими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность, притом что конституционное требование действовать добросовестно и не злоупотреблять своими правами равным образом адресовано, как не раз подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, всем участникам гражданских правоотношений (постановления от 24 июня 2009 года № 11-П, от 13 февраля 2018 года № 8-П, от 3 апреля 2023 года № 14-П, от 14 декабря 2023 года № 57-П и др.).
3. Поскольку природопользование объективно влечет причинение экологического вреда, правовое регулирование в этой области предполагает достаточно широкую нормотворческую дискрецию, что обусловлено необходимостью защиты таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан. Вместе с тем правовые основы проводимой государством политики - исходя из того, что ценность сохранения природы утверждается на конституционном уровне, - должны устанавливаться так, чтобы при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировалось соблюдение экологических прав (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 6 декабря 2024 года № 56-П и др.).
3.1. Регламентируя в соответствии с конституционными требованиями отношения в сфере водоснабжения и водоотведения, Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" отнес к целям государственной политики в этой сфере, среди прочего, снижение негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод, обеспечение развития централизованных систем водоснабжения и водоотведения, привлечения инвестиций, а к ее общим принципам - достижение и соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих водоснабжение и водоотведение, и их абонентов (пункты 3 и 5 части 1 и пункт 4 части 2 статьи 3). Вопросам регулирования отношений по сбросу сточных вод в централизованные системы водоотведения (канализации) посвящена его глава 5_1.
Так, согласно данному Федеральному закону для охраны водных объектов от загрязнения объектам абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, по общему правилу, устанавливаются нормативы состава сточных вод (часть 1 статьи 30_1). Превышение этих нормативов влечет возложение на абонента ряда предусмотренных данным Федеральным законом обязанностей, включая обязанность внести водоотводящей организации плату за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов в порядке, который определен правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации. Абоненты, осуществляющие сброс таких веществ в централизованную систему водоотведения, не вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду при их сбросе в составе сточных вод в водные объекты (часть 1 статьи 30_2), однако средства, полученные водоотводящей организацией в виде платы за сброс загрязняющих веществ сверх установленных нормативов, используются для внесения ею самой платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также для возмещения вреда, причиненного водным объектам, и в качестве источника финансирования ее инвестиционной программы в части осуществления мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду (часть 4 статьи 30_2).
В свою очередь, Правила холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года № 644, закрепляют наряду с прочим порядок расчета платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов, допуская ее расчет как на основании представляемой абонентом декларации о составе и свойствах сточных вод, так и на основании результатов, полученных в ходе контроля состава и свойств сточных вод, проводимого организацией, осуществляющей водоотведение (пункт 195).
3.2. Ввиду того что многие вещества и микроорганизмы могут негативно воздействовать на работу централизованной системы водоотведения, Правила холодного водоснабжения и водоотведения предусматривают обязанность абонентов соблюдать установленные данными Правилами требования к составу и свойствам сточных вод, отводимых в такую систему (пункт 111), и запрещают сбрасывать туда как сточные воды с веществами и материалами, которые могут привести к недопустимым последствиям, угрожающим работоспособности систем водоотведения (пункт 112), так и ряд веществ, материалов, отходов и сточных вод, прямо запрещенных к сбросу туда, в том числе с превышением значений показателей, при превышении которых концентрация загрязняющего вещества в сточных водах является запрещенной (подпункт "а" пункта 113). При этом значения показателей общих свойств сточных вод и концентраций загрязняющих веществ в сточных водах не должны превышать максимальные допустимые значения показателей и концентраций, установленные данными Правилами (подпункт "б" пункта 113 Правил).
Соответственно, пункт 118 Правил холодного водоснабжения и водоотведения предписывает, что если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, иные вещества и микроорганизмы, негативно воздействующие на работу такой системы, не отвечающие требованиям, установленным, в частности, пунктом 113 данных Правил, то этот абонент обязан компенсировать водоотводящей организации расходы, связанные с указанным воздействием, в порядке и размере, которые определены Правилами. Аналогичная обязанность предусмотрена и Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" (часть 10 статьи 7). С этой целью с абонента, в частности, взимается плата за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения.
Порядок определения ее размера в случаях, когда по результатам, полученным в ходе контроля состава и свойств сточных вод, фиксируется сброс сточных вод с нарушением требований, предусмотренных подпунктом "а" пункта 113 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, закреплен в пункте 120 данных Правил. В свою очередь, их пункт 123 определяет порядок исчисления размера платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения в части превышения максимальных допустимых значений показателей и концентраций на случай сброса абонентом сточных вод с нарушением требований, предусмотренных подпунктом "б" пункта 113 данных Правил.
В силу пункта 123_5 Правил холодного водоснабжения и водоотведения средства, полученные организацией, осуществляющей водоотведение, в виде такой платы, используются целевым образом в качестве источника финансирования ее производственной и (или) инвестиционной программ, на выполнение иных мероприятий, связанных с ремонтом, реконструкцией или строительством объектов централизованных систем водоотведения, а также в качестве средств на возврат займов и кредитов, процентов по займам и кредитам, привлекаемым на реализацию названных программ.
На абонента, осуществившего сброс сточных вод с нарушением требований пунктов 112 и 113 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, возлагается обязанность возместить в полном объеме фактически причиненный ущерб, выразившийся в разрушении конструкций, сооружений и оборудования централизованной системы водоотведения и в нарушении работы очистных сооружений, случившихся в результате допущенных абонентом нарушений, и, если сброс сточных вод абонента повлек нарушение работы очистных сооружений и сверхнормативные сбросы сточных вод в водный объект или причинение вреда водному объекту, компенсировать водоотводящей организации дополнительные расходы, связанные с увеличением платы за сверхнормативный сброс сточных вод и вред, причиненный водному объекту, определяемой и взимаемой в порядке, установленном законодательством об охране окружающей среды (пункт 121 данных Правил).
3.3. Таким образом, действующее правовое регулирование предусматривает наряду с прочими обязанность абонента, сбрасывающего сточные воды с нарушением установленных физических, химических, бактериологических и других показателей, в том числе с превышением концентрации в них загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов, вносить организации, осуществляющей водоотведение, плату за сброс загрязняющих веществ сверх установленных нормативов и (или) плату за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения. Первая опосредованно обеспечивает внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду, обусловленное деятельностью абонента. Вторая, будучи направленной на возмещение водоотводящей организации расходов, связанных с негативным воздействием загрязняющих и иных веществ, микроорганизмов на работу централизованной системы водоотведения, одновременно стимулирует абонента к выполнению условий договора водоотведения, к соблюдению установленных запретов, обеспечивая в итоге как поддержание соответствующей системы и включенных в нее инженерных сооружений в состоянии, гарантирующем надлежащий прием, транспортировку и очистку сточных вод, так и ее развитие в контексте целей и принципов государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения. В этом проявляется и направленность регулирования на поддержание баланса публичных и частных интересов, интересов организаций, осуществляющих водоотведение, и их абонентов, притом что деятельность последних также может вестись в публичных интересах, как не лишена публичной значимости не запрещенная законом экономическая деятельность хозяйствующих субъектов сама по себе.
При этом применительно к плате за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения Верховный Суд Российской Федерации в решении от 23 июля 2021 года № АКПИ21-472 об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим в том числе пункта 120 Правил холодного водоснабжения и водоотведения указал, в частности, что сброс абонентом сточных вод с превышением нормативов загрязняющих веществ не всегда приводит к немедленным видимым негативным последствиям, которые могут проявиться или не проявиться в зависимости от сочетания множества условий; это осложняет точное определение размера реально понесенных расходов, связанных со сверхнормативным сбросом сточных вод, потому размер взимаемой платы может быть определен лишь по формулам, утвержденным нормативными правовыми актами. Данная позиция поддержана Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 27 июня 2023 года № 1585-О и от 28 сентября 2023 года № 2449-О.
Вместе с тем согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 10 декабря 2002 года № 284-О, плата за негативное воздействие на окружающую среду представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия и взимается лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку. Соответственно, компенсационный характер упомянутых выше платежей предполагает необходимость достоверно установить как факт сброса сточных вод с нарушением установленных требований, так и количественные характеристики сброса, влияющие на размер соответствующих платежей.
Нельзя не учитывать, что действующее правовое регулирование в сфере водоснабжения и водоотведения допускает возложение на абонента иных - помимо внесения платы за сброс загрязняющих веществ сверх установленных нормативов и за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения (которая сама по себе может достигать существенных величин) - обязанностей, также сопряженных с несением финансовых (порой значительных) затрат (на строительство или модернизацию локальных очистных сооружений, внедрение технологий производства товаров, оказания услуг, проведения работ, обеспечивающих снижение концентрации загрязняющих веществ в сточных водах, и т.д.). В частности, обязанность абонента по утверждению и реализации плана снижения сбросов и плана по соблюдению требований к составу и свойствам сточных вод возникает в том числе на основании зафиксированного сброса с превышением нормативов на определенном уровне (часть 4 статьи 30_1 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении", пункт 115 Правил холодного водоснабжения и водоотведения). При этом реализация абонентом мероприятий в рамках соответствующих планов может повлечь уменьшение размера соответствующей платы на сумму документально подтвержденных затрат на реализацию таких мероприятий в порядке, установленном Правилами холодного водоснабжения и водоотведения (часть 3 статьи 30_2 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении", пункты 116_3, 116_6 и 207-210 названных Правил).
Следовательно, поскольку исполнение абонентом соответствующих обязанностей и несение сопряженных с ними расходов зачастую обусловлено результатами контроля состава и свойств сточных вод, очевидна объективная необходимость в надлежащем осуществлении такого контроля и достоверном определении его результатов.
4. Имея в виду цели государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения (в том числе по снижению негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод), законодатель возложил обязанность по контролю состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения, на организацию, осуществляющую водоотведение, либо уполномоченную ею организацию (часть 1 статьи 30_3 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении", подпункт "е" пункта 34 Правил холодного водоснабжения и водоотведения). При этом к полномочиям Правительства Российской Федерации в данной сфере отнесено утверждение порядка осуществления такого контроля (пункт 4 части 1 статьи 4 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении").
