КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 марта 2023 года N 12-П
По делу о проверке конституционности части 8 статьи 11 и пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" в связи с жалобой акционерных обществ "Специализированный Застройщик "Кошелев-проект Самара" и "Кошелев-проект"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, с участием представителя акционерных обществ "Специализированный Застройщик "Кошелев-проект Самара" и "Кошелев-проект" - адвоката В.Ю.Яковлева, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А.Петрова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации И.В.Рукавишниковой и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.В.Коновалова, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 8 статьи 11 и пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба акционерных обществ "Специализированный Застройщик "Кошелев-проект Самара" и "Кошелев-проект". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Ю.Бушева, объяснения представителей сторон и выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации - В.В.Росинского, от Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации - М.И.Матяшевскую, от Российского союза промышленников и предпринимателей - Т.А.Каменскую, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно части 8 статьи 11 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" под контролем в данной статье, а также статьях 11_1 и 32 названного Федерального закона понимается возможность физического или юридического лица прямо или косвенно (через юридическое лицо или через несколько юридических лиц) определять решения, принимаемые другим юридическим лицом, посредством распоряжения более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал юридического лица, и (или) осуществления функций исполнительного органа юридического лица.
Пунктом 1 части 1 статьи 17 этого же Федерального закона предусмотрено, в частности, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
1.1. Как следует из представленных материалов, решением антимонопольного органа в действиях закрытого акционерного общества "Проектно-промышленное строительное объединение" АО "АВИАКОР", впоследствии переименованного в акционерное общество "Кошелев-проект" (далее - АО "Кошелев-проект"), и акционерного общества "Специализированный Застройщик "Кошелев-проект Самара" (далее - АО "СЗ "Кошелев-проект Самара") установлены нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 и пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции", с чем согласилась ФАС России.
В дальнейшем на основании этого решения антимонопольный орган вынес постановления, которыми признал заявителей виновными в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.32 "Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности" КоАП Российской Федерации, с назначением административного наказания в виде административного штрафа (АО "Кошелев-проект" в размере 52241720 руб., АО "СЗ "Кошелев-проект Самара" - 86072280 руб.).
Решением Арбитражного суда Самарской области от 1 февраля 2021 года, оставленным без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, заявителям отказано в признании решения и постановлений антимонопольных органов незаконными. Судья Верховного Суда Российской Федерации определением от 13 октября 2021 года отказал заявителям в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, с чем согласился заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (письмо от 14 января 2022 года).
Оспаривая названные решения антимонопольных органов в части вмененного им нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции", заявители указывали судам на то, что они входят в одну группу лиц в соответствии со статьей 9 этого Федерального закона, фактически и юридически конкурентами не являются ввиду совпадения персонала в двух организациях, выдачи доверенностей от имени обществ на сотрудников обеих организаций, выдачи взаимных поручительств по кредитным обязательствам, по исполнению муниципальных контрактов и при оформлении банковских гарантий в обеспечение исполнения этих контрактов двумя обществами и лично гражданином В.А.Кошелевым. В силу функциональных обязанностей организация и осуществление процесса участия обществ в конкурентных процедурах скоординированы в руках одного должностного лица, что свидетельствует не о заключении антиконкурентного соглашения, а об отсутствии конкуренции между обществами ввиду их отношения к одной группе лиц. Использование единой инфраструктуры для участия в торгах, подача идентичных заявок по содержанию и оформлению, небольшой временной интервал в их подаче, единый юридический и фактический адрес обществ свидетельствуют о рациональном поведении участников одной группы лиц.
Заявители при этом утверждали, что образованная ими группа лиц подконтрольна лицу, осуществляющему функции единоличного исполнительного органа обоих обществ, а потому они изначально не могли конкурировать на торгах. Суды, однако, отклонили этот довод, отметив, что предусмотренный частью 8 статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции" перечень подпадающих под понятие контроля действий, при наличии которых хозяйствующим субъектам предоставляется иммунитет в отношении антиконкурентных соглашений, является исчерпывающим и расширительному истолкованию не подлежит.
Кроме того, суды сочли установленным, что между заказчиком торгов и заявителями было достигнуто соглашение в устной форме, обеспечившее им преимущество при заключении муниципальных контрактов, которое выразилось в приоритетном доступе к аукционной документации, преднамеренном увеличении сроков строительства объекта, а также выполнении части работ по контракту до начала торгов, в связи с чем часть контрактных обязательств не могла бы быть исполнена в случае победы в аукционе иной организации.
1.2. По мнению заявителей, часть 8 статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции" не соответствует статьям 4 (часть 2), 8 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 2), 45 и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она допускает определение контроля по отношению к хозяйствующим субъектам на основании формальных признаков без исследования и учета фактических обстоятельств, свидетельствующих о наличии у лица возможности прямо или косвенно определять решения, принимаемые такими субъектами.
Кроме того, они полагают, что пункт 1 части 1 статьи 17 этого Федерального закона противоречит тем же положениям Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет устанавливать нарушения антимонопольного законодательства без исследования фактических обстоятельств и установления реальности угрозы ограничения конкуренции.
Между тем оспариваемый пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции", устанавливающей запрет на совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, как сам по себе, так и в системной связи с другими положениями этого Федерального закона, а также пунктами 3 и 4 статьи 1, статьей 10 и пунктом 1 статьи 449 ГК Российской Федерации направлен на реализацию требований статей 8, 17 (часть 3), 34 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и не предполагает произвольного применения. Одновременно это законоположение само по себе не исключает взаимодействия участников торгов с их организаторами (заказчиками) (например, для уточнения условий участия в торгах или в связи с торгами по другим объектам, тем более что такое взаимодействие допускается Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"), однако предпринимаемые ими действия не должны приводить к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
С учетом изложенного пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" не может рассматриваться как нарушающий в обозначенном аспекте конституционные права заявителей, чьи доводы в этой части жалобы относятся к обоснованности состоявшихся в их деле судебных актов. Их проверка, однако, требует установления и исследования фактических обстоятельств, от чего Конституционный Суд Российской Федерации в силу частей третьей и четвертой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" воздерживается во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Поэтому в указанной части жалоба заявителей не отвечает условиям допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, а производство по настоящему делу в соответствующей части подлежит прекращению в силу пункта 2 части первой статьи 43 и части первой статьи 68 названного Федерального конституционного закона.
Таким образом, с учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является часть 8 статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции" в той мере, в какой на ее основании в системе действующего правового регулирования устанавливается подконтрольность хозяйствующих субъектов, входящих в одну группу лиц, в целях решения вопроса о соблюдении связанных с проведением торгов запретов по согласованию (координации) поведения между их участниками, а также для установления предусмотренных той же статьей условий (иммунитетов), при которых допускается освобождение от ответственности за нарушение требований законодательства о защите конкуренции.
2. Конституция Российской Федерации, гарантируя в России единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 8), относит к числу прав и свобод, признание, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства (статья 2), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской, иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1) и право частной собственности, которое охраняется законом и включает в себя право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, части 1 и 2).
В силу этих конституционных предписаний граждане могут определять сферу своей экономической деятельности и осуществлять ее как непосредственно, в индивидуальном порядке, так и опосредованно, в том числе путем создания коммерческого юридического лица либо участия в нем единолично или совместно с другими гражданами и организациями, самостоятельно выбирать экономическую стратегию развития бизнеса, использовать свое имущество с учетом установленных Конституцией Российской Федерации гарантий права собственности (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2004 года N 3-П, от 25 мая 2010 года N 11-П и др.).
Закрепляя фундаментальные основы экономической свободы человека, Конституция Российской Федерации исходит из того, что реализация этой свободы сопряжена с соблюдением условий, которые устанавливаются законом (статья 71, пункты "в", "ж", "о"; статья 76, часть 1), не должна выходить за объективные пределы, определяемые в том числе недопустимостью нарушения прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3) и запретом осуществления экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2), а также может подвергаться определенным законодательным ограничениям, вводимым в соответствии с конституционно обусловленными критериями (статья 55, часть 3).
В соответствии со статьей 75_1 Конституции Российской Федерации обязанность по созданию условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан - как основы взаимного доверия государства и общества - возложена на органы публичной власти. Это подразумевает в числе прочего наличие инструментов, обеспечивающих надлежащий уровень стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота, а равно эффективную судебную защиту прав и законных интересов его участников, без чего невозможно поддерживать конкурентную экономическую среду, необходимую для функционирования свободного рынка (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2022 года N 7-П).
Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, государство обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции (постановления от 18 июля 2008 года N 10-П, от 17 января 2013 года N 1-П и др.).
Конституционный запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает наличие механизмов выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, включая возможность применения в отношении соответствующих лиц мер государственного принуждения, притом что такие механизмы должны быть адекватны конкретным условиям.
Создавая те или иные правовые механизмы в конституционно одобряемых целях, федеральный законодатель должен учитывать состояние экономики, необходимость оказания на нее того или иного направляющего воздействия для ее нормального и продуктивного функционирования, а также - с учетом имеющейся у него дискреции - руководствоваться экономической и иной целесообразностью и иными факторами, такими как, например, состояние борьбы с экономической преступностью, коррупцией, степень развитости экономики, и сообразно этому выбирать различные модели регулирования.
При этом соответствующее регулирование и порождаемые им правовые последствия должны быть определенными и предсказуемыми для участников экономической деятельности и не ставить под сомнение соблюдение принципов справедливости и равенства (преамбула; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), распространяющихся как на реализацию конституционных прав и свобод, так и на исполнение конституционных обязанностей и соблюдение конституционных запретов.
3. Федеральный закон "О защите конкуренции", устанавливая организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по предупреждению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (пункт 1 части 1 статьи 1), определяет монополистическую деятельность как злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью, понимая при этом под соглашением соответствующую договоренность как в письменной, так и в устной форме (пункты 10 и 18 статьи 4).
Статья 11 данного Федерального закона формулирует признаки соглашений, которые запрещаются, и наряду с его статьями 12 и 13 устанавливает исключения из этих запретов (часть 6), признавая соответствующие соглашения допустимыми, тем самым учитывая, что в силу специфики гражданско-правовых отношений такие запреты не могут распространяться на обычное взаимодействие хозяйствующих субъектов для целей общей выгоды, предполагающей объединение усилий, взаимное согласование и совместное осуществление действий (бездействие) на товарном рынке (заключение договоров простого товарищества для ведения совместной деятельности, привлечение одним хозяйствующим субъектом другого в качестве соисполнителя (субподрядчика) по гражданско-правовому договору, взаимодействие в формате некоммерческих организаций и пр.).
Допустимость соглашений и согласованных действий, в отношении которых введен запрет (части 2-4 статьи 11, части 1-3 статьи 11_1 и другие положения этого Федерального закона), законодатель обусловил различными обстоятельствами, установление которых может привести к выводу о том, что с учетом особенностей развития экономики поведение хозяйствующих субъектов, подпадающее под общий запрет, в отдельной конкретной ситуации может благоприятно сказаться на удовлетворении публично значимых интересов. В частности, допустимыми могут быть признаны такие соглашения (согласованные действия), результатом которых при выполнении иных установленных законом условий является или может являться совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса, либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке, либо получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок (пункты 1 и 2 части 1 статьи 13 этого Федерального закона). Правительство Российской Федерации по предложению федерального антимонопольного органа вправе определять случаи допустимости соглашений (общие исключения), предусматривающие ряд условий, и вводить их на конкретный срок (части 2 и 3 статьи 13 этого Федерального закона).
Вместе с тем не могут быть признаны допустимыми по основаниям, указанным в статьях 12 и 13 Федерального закона "О защите конкуренции", соглашения (картели), которые приводят или могут привести к определенным правовым последствиям. К таким соглашениям (картелям), обладающим высокой (безусловной) степенью запрета (per se), законодателем отнесены, в частности, соглашения, связанные с установлением или поддержанием цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок, а также повышением, снижением или поддержанием цен на торгах (пункты 1 и 2 части 1 статьи 11 этого Федерального закона). Достижение и исполнение таких соглашений могут с высокой вероятностью исключать или ограничивать конкуренцию, иным образом негативно сказываться на обеспечении публично значимого интереса по ее поддержанию и в то же время, с точки зрения оценки законодателем текущих экономических, технологических и иных объективно сложившихся особенностей, не приводить к достижению эффекта, положительно влияющего на развитие общества.
Действие такого запрета тем более оправданно для соглашений относительно видов деятельности, предполагающих в силу своей природы наличие конкурентной среды, к которым очевидно относится деятельность, связанная с участием хозяйствующих субъектов в торгах.
3.1. Статья 11 указанного Федерального закона признает картелем и запрещает соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, т.е. между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, или между хозяйствующими субъектами, осуществляющими приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к определенным негативным последствиям для состояния рынка, экономического благополучия граждан, публичных финансов, в том числе к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах (пункт 2 части 1).
Следовательно, специфическим признаком картеля признается участие в нем хозяйствующих субъектов - конкурентов, в отличие, например, от "вертикальных" соглашений, также запрещенных антимонопольным законодательством, когда на основании соглашения между хозяйствующими субъектами один приобретает товар, а другой предоставляет (продает) его (пункт 19 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции"). Само по себе участие хозяйствующих субъектов, пусть и занимающихся различными видами деятельности, в торгах в отношении реализуемого или приобретаемого в результате их проведения товара позволяет рассматривать таких субъектов в качестве конкурентов на рынке соответствующего товара.
3.2. Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что с учетом положений пункта 18 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" соглашением хозяйствующих субъектов могут быть признаны любые договоренности между ними в отношении поведения на рынке, в том числе как оформленные письменно (например, договоры, решения объединений хозяйствующих субъектов, протоколы), так и не получившие письменного оформления, но нашедшие отражение в определенном поведении. Факт наличия соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок. Наличие соглашения может быть установлено исходя из того, что несколько хозяйствующих субъектов намеренно следовали общему плану поведения (преследовали единую противоправную цель), позволяющему извлечь выгоду из недопущения (ограничения, устранения) конкуренции на товарном рынке. Вместе с тем схожесть поведения нескольких хозяйствующих субъектов сама по себе не является основанием для вывода о наличии между ними ограничивающего конкуренцию соглашения. В этом случае необходимо учитывать, имелись ли иные причины для избранного хозяйствующими субъектами поведения, например если оно соответствует сформировавшимся (изменившимся) на рынке условиям деятельности, обусловлено одинаковой оценкой ситуации на рынке со стороны хозяйствующих субъектов. Кроме того, с учетом публичного характера антимонопольных запретов и презумпции добросовестности участников гражданского оборота обязанность установить, что между хозяйствующими субъектами имеется соглашение, которое нарушает статью 11 Федерального закона "О защите конкуренции", а также определить состав участников соглашения возлагается на антимонопольный орган (пункт 21 постановления от 4 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства").
3.3. Картельное соглашение рассматривается федеральным законодателем как наиболее тяжкое нарушение антимонопольного законодательства, поскольку за него - если соответствующее деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо повлекло извлечение дохода в крупном размере - установлена уголовная ответственность (статья 178 УК Российской Федерации). Кроме того, за картельные соглашения законодательством об административных правонарушениях предусмотрены наиболее значительные по размеру оборотные штрафы для юридических лиц по сравнению со штрафами за нарушение запретов на иные ограничивающие конкуренцию соглашения, в частности на "вертикальные" соглашения (части 3 и 4 статьи 14.32 КоАП Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 14.32 КоАП Российской Федерации заключение хозяйствующим субъектом соглашения, признаваемого в соответствии с антимонопольным законодательством картелем, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 той же статьи, либо участие в нем влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от трех сотых до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее ста тысяч рублей.
