КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 марта 2023 года N 11-П
По делу о проверке конституционности части 2 статьи 2.1 и статьи 12.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой государственного бюджетного учреждения города Москвы "Автомобильные дороги Зеленоградского административного округа"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 2 статьи 2.1 и статьи 12.32 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба государственного бюджетного учреждения города Москвы "Автомобильные дороги Зеленоградского административного округа". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В Конституционный Суд Российской Федерации обратилось государственное бюджетное учреждение города Москвы "Автомобильные дороги Зеленоградского административного округа" (далее - ГБУ "Автомобильные дороги ЗелАО") с жалобой на нарушение его конституционных прав следующими положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
частью 2 статьи 2.1, согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению;
статьей 12.32, устанавливающей, что допуск к управлению транспортным средством водителя, находящегося в состоянии опьянения либо не имеющего права управления транспортным средством, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, в размере двадцати тысяч рублей, на юридических лиц - ста тысяч рублей.
1.1. Постановлением государственного инспектора технического надзора отдела ГИБДД УВД по Зеленоградскому административному округу ГУ МВД России по городу Москве (далее - уполномоченное должностное лицо ГИБДД) от 22 апреля 2020 года, оставленным без изменения судебными актами, в том числе постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2022 года, ГБУ "Автомобильные дороги ЗелАО" в соответствии со статьей 12.32 КоАП Российской Федерации было привлечено к административной ответственности с назначением административного штрафа в размере ста тысяч рублей за допуск к управлению уборочно-погрузочной машиной гражданина К., который ранее был лишен права управления транспортными средствами. При рассмотрении дела было установлено, что в 2014 году постановлениями мирового судьи К. был признан виновным в совершении двух административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 12.8 "Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения" и частью 2 статьи 12.24 "Нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего" КоАП Российской Федерации. За совершение каждого из этих административных правонарушений К. было назначено наказание в виде лишения права управления транспортными средствами на срок полтора года, что в силу пункта 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 2 июля 2021 года N 297-ФЗ "О самоходных машинах и других видах техники", части 4_1 статьи 32.6 КоАП Российской Федерации, а также пункта 44 Правил допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 года N 796, одновременно явилось основанием для лишения К. имевшегося у него права на управление самоходными машинами.
12 августа 2014 года (день вступления в законную силу первого из вынесенных мировым судьей постановлений) К., сдав в орган ГИБДД водительское удостоверение, оставил при себе удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), наличие которого позволило ему заключить 1 марта 2017 года трудовой договор с ГБУ "Автомобильные дороги ЗелАО". В результате К., будучи лишенным права управления транспортными средствами (срок исполнения данного административного наказания прерывался), был допущен к управлению уборочно-погрузочной машиной в качестве работника заявителя, что 10 марта 2020 года было выявлено сотрудниками ГИБДД и послужило основанием для привлечения ГБУ "Автомобильные дороги ЗелАО" к административной ответственности. При этом, признавая его виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.32 КоАП Российской Федерации, уполномоченное должностное лицо ГИБДД и суды опирались на отсутствие объективных причин, препятствующих юридическому лицу (работодателю) соблюсти запрет допуска к управлению транспортными средствами, в том числе самоходными машинами, водителей, не имеющих права управления транспортным средством соответствующей категории.
В ходе производства по делу об административном правонарушении заявитель утверждал, что при заключении трудового договора К. утаил от него факт лишения права на управление транспортными средствами и предъявил удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), а потому он не мог, соблюдая требования действующего законодательства, выяснить, был работник лишен соответствующего права или нет. В подтверждение этого ГБУ "Автомобильные дороги ЗелАО", в частности, приложило к своей жалобе в Московский городской суд полученный им ответ Управления государственного технического надзора Воронежской области от 24 июля 2020 года, в котором со ссылкой на требования законодательства о персональных данных сообщалось об отсутствии без согласия К. возможности предоставления сведений о лишении его удостоверения тракториста-машиниста (тракториста). Однако суды отклонили данный довод, мотивируя привлечение заявителя к административной ответственности тем, что Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных" (часть 4 статьи 9) не препятствует получению от работника согласия на обработку его персональных данных с целью истребования необходимых сведений по вопросу лишения конкретного лица права управления транспортными средствами.
1.2. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как допускающие признание юридического лица виновным в допуске к управлению самоходной машиной работника, имеющего удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), но скрывшего от работодателя факт лишения его права управления транспортными средствами, противоречат статьям 15 (часть 2), 24 (часть 1), 37 (часть 1) и 49 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку вынуждают работодателей для предотвращения допуска к управлению самоходной машиной лиц, не имеющих соответствующего права, незаконно требовать от работника (претендента на трудоустройство) предоставления согласия на обработку его персональных данных, что нарушает как законодательство о персональных данных, в соответствии с которым субъект персональных данных дает согласие на их обработку свободно, своей волей и в своем интересе (часть 1 статьи 9 Федерального закона "О персональных данных"), так и трудовое законодательство, запрещающее требовать от лица, поступающего на работу, документы помимо предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (часть третья статьи 65 данного Кодекса).
Таким образом, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу часть 2 статьи 2.1 и статья 12.32 КоАП Российской Федерации являются в той мере, в какой на их основании решается вопрос о привлечении к административной ответственности юридического лица (работодателя) за допуск к управлению самоходной машиной водителя (работника), лишенного права управления транспортными средствами, в случае, когда он при заключении трудового договора и последующем исполнении трудовых обязанностей скрыл данный факт, предоставив юридическому лицу (работодателю) удостоверение тракториста-машиниста (тракториста) с неистекшим сроком действия.
2. В целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства законодатель, руководствуясь общеправовыми принципами, которые имеют фундаментальное значение и по своей сути относятся к отправным началам конституционного правопорядка, не только вправе, но и обязан - соблюдая в рамках дискреционных полномочий требования необходимости и пропорциональности ограничений прав и свобод - прибегать к установлению юридической, в том числе административной, ответственности физических и юридических лиц, реализуя тем самым положения статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "а"), 72 (пункты "б", "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на указанные конституционные нормы, неоднократно подчеркивал важность оптимального баланса прав и свобод привлекаемого к ней индивида (юридического лица) и публичного интереса, состоящего в эффективной защите личности, общества и государства от правонарушений. Наступление административной ответственности возможно лишь за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются административными правонарушениями. Наличие состава такого правонарушения является необходимым основанием административной ответственности, а его системообразующие признаки, как и содержание конкретных составов, должны согласовываться с принципами демократического правового государства, включая принципы равенства всех перед законом и юридической справедливости. Любое административное правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе таким образом, чтобы исходя из его текста (если нужно, с помощью толкования, данного судами) каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своего поведения. Это, помимо прочего, означает, что действия (бездействие) не могут быть основанием административной ответственности, даже если в них есть признаки противоправности, пока и если соответствующее деяние не описано как состав административного правонарушения, т.е. не запрещено в надлежащем законе. Иное порождало бы противоречивую правоприменительную практику, ослабляющую гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (их объединений) от произвольного административного принуждения (постановления от 18 мая 2012 года N 12-П, от 14 июля 2015 года N 20-П, от 29 ноября 2016 года N 26-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П, от 14 июня 2018 года N 23-П, от 15 января 2019 года N 3-П, от 6 апреля 2021 года N 10-П, от 17 мая 2022 года N 19-П, от 20 октября 2022 года N 45-П и др.).
По смыслу статей 49, 50 и 64 Конституции Российской Федерации наличие вины выступает необходимым признаком состава правонарушения, а бремя ее доказывания возлагается, по общему правилу, на уполномоченные органы государства и их должностных лиц. Вина в конституционном аспекте - как универсальная категория для всех видов юридической ответственности и для всех субъектов права, включая физических и юридических лиц, - представляет собой основанные на характеристиках субъекта права пределы, в которых он может нести такую ответственность сообразно конституционным принципам равенства, справедливости и соразмерности. Определяя понятие вины (виновности) для разных субъектов права при установлении разных видов юридической ответственности, в частности административной, и конструируя составы правонарушений, законодатель обладает - в заданных указанными принципами границах - широкой дискрецией, в том числе вправе дифференцировать ответственность за конкретное противоправное действие (бездействие) с учетом характеристик (качественных и количественных) вины, однако обязан гарантировать определенность вводимого им регулирования, исключающую произвольность его применения и тем самым несоразмерное обременение привлекаемого к ответственности лица (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П, от 18 мая 2012 года N 12-П, от 14 апреля 2020 года N 17-П, от 21 июля 2021 года N 39-П и др.).
Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющих свою силу, следует, что без установления в предусмотренном административно-деликтным законодательством порядке вины физического или юридического лица в совершении деяния (действия, бездействия), подпадающего под признаки административного правонарушения, привлечение к административной ответственности неминуемо будет вступать в противоречие с конституционной природой презумпции невиновности, предполагающей в соответствии со статьей 49 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации возможность ее преодоления исключительно вступившим в законную силу судебным (юрисдикционным) актом, при принятии которого любые неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в его пользу.
3. Статья 12.32 КоАП Российской Федерации, закрепляющая административную ответственность за допуск к управлению транспортным средством водителя, находящегося в состоянии опьянения либо не имеющего права управления транспортным средством, направлена на принудительное обеспечение соблюдения требований, предусмотренных Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (пункт 2_1 статьи 19 и пункт 2 статьи 25) и Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12), утвержденными Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090. Согласно этим актам, в частности, запрещается допускать к управлению транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического), под воздействием лекарственных препаратов, ухудшающих реакцию и внимание, в болезненном или утомленном состоянии, ставящем под угрозу безопасность движения, не имеющих страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства в случаях, когда обязанность по страхованию своей гражданской ответственности установлена федеральным законом, или лиц, не имеющих права управления транспортным средством данной категории или подкатегории.
Несмотря на то что действующее правовое регулирование различает право управления транспортными средствами (пункт 1 статьи 25 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", часть 1 статьи 32.5 КоАП Российской Федерации) и право управления самоходными машинами (часть 2 статьи 15 Федерального закона "О самоходных машинах и других видах техники", часть 2 статьи 32.5 КоАП Российской Федерации), административная ответственность за допуск к управлению транспортным средством водителей, не имеющих соответствующего специального права, рассчитана как на управление собственно транспортным средством, так и на управление самоходными машинами, поскольку в главе 12 КоАП Российской Федерации под транспортными средствами понимаются также тракторы, самоходные дорожно-строительные и иные самоходные машины (примечание к статье 12.1), а Правила дорожного движения Российской Федерации (абзац восемнадцатый пункта 1.2) и Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения (абзац второй пункта 11 и пункт 12) рассматривают тракторы и иные самоходные машины как механические транспортные средства. С учетом этого статья 9.3 "Нарушение правил или норм эксплуатации тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и оборудования" КоАП Российской Федерации устанавливает за предусмотренное ею административное правонарушение возможность применения - наряду с иными административными санкциями - наказания в виде лишения права управления транспортными средствами на срок от трех до шести месяцев.
Признание равнозначности административного наказания в виде лишения специального права (права управления транспортным средством) в отношении управления всеми транспортными средствами, включая тракторы и иные самоходные машины, нашло отражение и в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 года N 20 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", разъяснившем, что лишение лица права управления транспортными средствами означает одновременно лишение его права управления всеми транспортными средствами независимо от того, транспортным средством какой категории (подкатегории) такое лицо управляло в момент совершения административного правонарушения (пункт 8).
Квалификация действий (бездействия), связанных с допуском к управлению транспортным средством водителя, не имеющего права управления транспортным средством, в качестве объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.32 КоАП Российской Федерации, не зависит от того, обладал водитель когда-либо соответствующим специальным правом или нет, поскольку административная ответственность за такие действия (бездействие) в любом случае будет наступать безотносительно к причинам, которыми обусловлено отсутствие у него указанного права. И, хотя по общему правилу наличие у лица водительского удостоверения или удостоверения тракториста-машиниста (тракториста) подтверждает право управления транспортным средством (самоходной машиной), само по себе оно не освобождает работодателей, в том числе юридических лиц, от необходимости выяснения - особенно с учетом порядка исполнения административного наказания в виде лишения специального права (статьи 32.5 и 32.6 КоАП Российской Федерации) - определенных обстоятельств, которые могут свидетельствовать о его недействительности, когда такая необходимость проистекает из должной степени разумности, осмотрительности и добросовестности.
Таким образом, в совокупности с иными правилами обеспечения безопасности дорожного движения, установленными действующим законодательством, статья 12.32 КоАП Российской Федерации призвана служить эффективным средством противодействия незаконным способам (вариантам) эксплуатации различных транспортных средств (источников повышенной опасности), которые создают реальную угрозу причинения вреда жизни, здоровью и имуществу граждан, их правам и законным интересам, а также интересам общества и государства, состоящим в предупреждении дорожно-транспортных происшествий, снижении тяжести их последствий. Соответственно, ее предназначение как таковое согласуется со статьями 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, определяющими конституционные ценности, в целях защиты которых предусмотрена возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, в том числе посредством установления административной ответственности.
3.1. Изначально, т.е. с момента вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, субъектом административной ответственности, предусмотренной его статьей 12.32, признавались лишь должностные лица, ответственные за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств. Возможность привлечения к ней юридических лиц была специально оговорена Федеральным законом от 28 июля 2012 года N 131-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который, кроме того, дополнил названную статью примечанием о том, что за нарушение соответствующего запрета лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица (пункт 4 статьи 3).
Распространение на юридических лиц административной ответственности, закрепленной статьей 12.32 КоАП Российской Федерации, будучи обусловленным спецификой их административной деликтоспособности, сопряженной с причастностью к совершению административных правонарушений не отдельных индивидов, а создаваемых в установленном законом порядке коммерческих и некоммерческих организаций, на которые как на участников гражданского оборота возлагаются и сопутствующие осуществляемой ими деятельности риски и которые - в отличие от физических лиц - не признаются субъектами уголовной ответственности, является в целом конституционно допустимым (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 26 ноября 2012 года N 28-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 25 февраля 2014 года N 4-П и др.). Как следствие, включение юридических лиц в круг субъектов, которые - так же как и должностные лица, ответственные за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, - могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии со статьей 12.32 КоАП Российской Федерации, не может рассматриваться как не имеющее разумного конституционного обоснования.
Вместе с тем при проверке конституционности статьи 12.32 КоАП Российской Федерации важно иметь в виду, что в силу общих принципов публично-правовой ответственности привлечение юридического лица к административной ответственности и применение к нему административного наказания возможны лишь при установлении вины такого лица в совершении соответствующего административного правонарушения. Это, в свою очередь, означает, что даже с оговоркой о том, что виновность юридического лица является так или иначе следствием виновности его должностных лиц или работников, привлечение которых к административной или уголовной ответственности не освобождает - согласно императивному указанию, содержащемуся в части 3 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации, - от административной ответственности само юридическое лицо, при привлечении к ней последнего необходимо установление именно его собственной вины.
3.2. В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Учитывая, что субъектами административной ответственности признаются качественно разные субъекты права - как физические, так и юридические лица, законодательство об административных правонарушениях конкретизирует юридически значимые параметры их вины (виновности) сообразно объективным признакам (характеристикам) этих субъектов.
Так, согласно части 2 статьи 2.1 названного Кодекса юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но этим лицом не были предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Кроме того, части 1 и 2 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации устанавливают также, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями его раздела II "Особенная часть" или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Если же в статьях его разделов I "Общие положения", III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", IV "Производство по делам об административных правонарушениях" и V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" не указано, что содержащиеся в этих статьях нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, то такие нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, когда по смыслу они относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что основная масса составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП Российской Федерации, субъектами которых являются и физические, и юридические лица, конкретную форму вины (умысел или неосторожность) не предполагает, что вовсе не исключает и конструирования - в рамках предоставленной законодателю Конституцией Российской Федерации дискреции - некоторых составов административных правонарушений с указанием на определенную форму вины, в том числе применительно к административной ответственности юридических лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2020 года N 17-П).
Что касается административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.32 КоАП Российской Федерации, то его состав законодательно сконструирован без какого-либо указания на форму вины, а потому оно правоприменительной практикой не воспринимается обычно, по крайней мере в отношении юридических лиц, как умышленное. Не опровергается этот вывод и интерпретацией Верховным Судом Российской Федерации данного административного правонарушения в качестве умышленного, поскольку практическое значение она приобретает лишь в отношении должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"), в то время как общая конструкция виновности юридического лица носит универсальный характер, за исключением случаев, когда законодательством об административных правонарушениях административная ответственность юридических лиц дифференцирована в зависимости от формы их вины в нарушении соответствующих правил и норм.
